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 金乐琴

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      以风能、太阳能为代表的新兴能源,对改善中国的能源结构、减少环境污染、提高能源安全具有重要的战略意义。

 

      作为战略性新兴产业,新能源产业具有巨大的创新空间,同时也面临着较大的市场风险和技术风险。因此,政策支持和激励是各国新能源产业发展不可或缺的条件。在中国,以2005年《可再生能源法》为契机,政府相继出台了一系列支持新能源发展的政策,至今已经建立了推进可再生能源发展的重要制度:即总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度、费用分摊制度和专项资金制度。

 

      在上述政策和市场需求的拉动下,中国新能源产业发展步伐明显加快,在多个领域的发展规模居世界前列。2012年,风电累计并网装机容量达6266万千瓦,居世界第一;2007年以来,中国保持着世界最大的太阳能电池生产国地位,2012年太阳能电池片产量达到21GW,约占全球总产量的56%。

 

      然而,新能源产业创新是一个涉及经济、社会、技术结构变迁的复杂过程,完整的产业创新周期应该包括新能源技术从研究、开发、示范到推广应用的全过程。产业创新某些产业环节的突飞猛进并不意味着整个产业的健康发展,也不代表产业创新的成功。

 

      实际上,中国新能源产业快速发展始终伴随着一些不可忽视的难题:核心技术自主创新不足、新能源电源上网难、市场需求不足等。这些难题的背后折射出能源产业创新周期面临的市场失灵,以及由于对新能源产业创新规律认识不足而导致的某些政策偏差。

 

       新能源产业仍在产业链低端

 

       目前,国际上风能和太阳能技术的研发已经比较成熟,而我国掌握的核心技术非常有限,普遍通过购买外国许可证或与国外联合设计的方式来扩大产能。

 

      核心技术自主创新能力薄弱,产业发展后劲不足。中国虽然已经成为世界风电装机和太阳能电池生产第一大国,但主要集中在产业低端制造环节。风电方面,目前国际上主流陆上风电设备的功率达到3兆瓦以上,海上风电设备的功率达到5兆瓦以上,但我国只有少数几家企业具备了3兆瓦以上风电设备的生产能力。

 

       风电设备的控制系统、关键轴承也依靠进口,大多数风电设备生产企业实际上只是一个组装工厂。国际上风电技术领先的企业凭借技术优势和品牌产品进入中国,并通过限制技术转让和专利保护保持垄断优势。

 

      光伏企业虽然已经发展到500多家,但绝大多数企业都集中在太阳能电池板的制造和组装环节上。高纯度硅材料仍较大程度依赖进口,晶体硅电池用高档设备也来自进口。薄膜太阳能电池水平和制造设备与国外差距很大。

 

      我国新能源核心技术落后的原因,与新能源技术创新的“双重外部性”有关。第一重外部性是一般的创新行为所共有的,即新能源技术研发的成果并不是完全由从事研发的企业所独享,某些技术会溢出到其它企业。

 

      第二重外部性是新能源技术创新所特有的,与传统化石能源相比,新能源技术创新的成果不仅会减少碳排放,产生更少的外部成本,而且有利于改善环境质量、提高能源安全和独立性,产生更多的外部收益。而这种外部成本的减少和外部收益的增加,并未完全体现在新能源价格上。双重外部性意味着新能源技术创新者不能独占创新的全部社会收益,其收益与成本之比远低于一般技术创新。

 

      如果没有足够的政策激励,这种“独占性问题”就会导致企业缺乏技术创新的动力。以美国、德国、日本等国为代表的发达国家之所以对新能源技术研发进行大力支持,正是对这种“双重外部性”的积极反应。

 

      新能源产业在推广运用阶段面临“协调失灵”

 

      新能源产业是一个涉及面广、产业链条复杂的产业体系,其产业链有技术研发、设备和材料制造业、发电、并网、输送和使用等环节,其发展需要各产业环节的联动和协调。

 

      特别是风能和太阳能具有间歇性、随机性的特性,对整体电力系统负荷预测、安全管理、设备配置等方面提出了新的要求,更加需要全面协调的管理。同时,新能源发展也需要与传统能源发展相协调,在电网规划、设计等方面有明确的前瞻性安排。

 

      由于新能源资源的分布特征,我国大规模的风电场、光伏电站集中在西部,距负荷中心较远,除了需要建设远距离输电线路,还需就近安排配套调峰调频电源以避免电网潮流的剧烈变化,并相应控制东部的常规电源规模。显然,市场机制难以胜任这种复杂的协调任务。近年来,我国风电的大规模开发与电网建设不协调的矛盾日益突出,风电日益受到电网消纳能力的限制,出现发电能力过剩、设备闲置浪费现象。2010,全国风电吊装容量与并网容量间差异超过30%,而国外风电发展先进地区,两者的差异仅为10%以内。

 

       市场接纳上的“鸡—蛋”窘境

 

      在新能源技术创新中一个突出的问题是“鸡一蛋问题”(chicken—egg problem):新能源的市场需求取决于其成本和价格,同时,成本和价格又因网络效应和规模经济而依赖于市场需求规模。

 

      在我国目前的能源结构中,传统化石能源仍占主导地位,特别是目前我国火电装机中,46%的机组投产运龄低于5年,65%的机组投产运龄低于10年,多项经济技术指标正在逐渐接近国际先进水平,新能源直接替代传统能源的操作空间相当有限。加上新能源发电成本偏高,使得新能源的市场份额非常微弱。

 

      2012年,我国发电量构成中,火电占78%,而风电只有2%。,并网太阳能只占0.07%。光伏发电市场情况最为严峻,由于成本远高于火力和风力发电,上网电价和市场支持的手段不到位,使得国内市场发育严重滞后,光伏电池制造业在国内一直处于“只做不用”的尴尬境地,90%左右的产量需要出口,整个行业利润伴随国际市场波动而大幅震荡。

 

      对当前新能源产业政策的反思

 

      首先,新能源产业政策在目标取向上存在重数量轻质量的倾向。产业政策对新能源发展提出了具体的产值量级目标,并运用税收、补贴等手段支持产业规模的扩大,但对产业的技术标准、环境标准和竞争规则却缺乏严格规范。

 

      这种以发展为导向、过分追求数量目标的产业规划和政策,在现行体制下极易导致微观企业的低水平扩张和粗放式发展,在宏观上则表现为重复性建设及恶性竞争。

 

      其次,由于对新能源产业的创新本质缺乏深刻理解,产业政策的思维仍停留在“选择赢家”而非创新能力建设上,忽略对产业创新进行前瞻性、系统性的战略安排。

 

      在技术研发与推广应用方面,新能源技术的研究开发以政府投入为主,大部分国家科技计划项目由大学与科研院所承担。由于大学和科研院所与企业分离,研究成果距离可应用的程度较远,加上缺乏技术转移机制,成果的产业化滞后。由于新能源技术创新过程中面临着市场、技术潜能、政策等诸多不确定性,企业的创新过程必要付出高额的学习成本。

 

      现有政策对企业自主创新缺乏足够支持,企业在市场风险高、投资回报不明朗的情况下,不敢贸然进行技术创新,而选择引进技术的捷径。在创新要素的供给方面,新能源技术创新面临人才、资金和社会基础设施缺乏的障碍,风能、太阳能企业对高级创新人才的需求得不到满足,创新资金的渠道比较单一,缺乏创新合作网络的支持。

 

      第三,新能源产业政策在制定和实施过程中存在政府与市场角色错位的情况。一方面,政策往往是自上而下推行,缺乏与企业的沟通和互动,对企业自主创新能力缺乏重视,忽略对企业家创新精神的激励。这使得新能源企业对政策支持过度依赖,而缺乏自主、长远的市场战略。

 

      另一方面,产业政策对新能源产业发展中具有公共性特征的事务关注不够,如新能源资源评估、技术标准及认证、公共技术服务平台等均较为薄弱。而对主要应由市场调节的产业布局、产能大小等问题过多干预。由于各级政府和各部门对产业发展态势认识不一,产业政策在实施过程中经常变化,不能为企业提供稳定的预期,且干扰企业对市场前景的判断。

 

       基于创新激励的新能源产业政策调整方向

 

      针对新能源创新过程中面临的市场失灵,新能源政策要立足于纠正市场失灵、补充和拓展市场机制。

 

      首先,加大对创新活动的支持,从创新的高级要素上提供足够的资源供给,激励新能源技术的研发投资,提高新能源创新的收益,以抵消“双重外部性”。其次,打通产业创新中各环节的线路,建立协调的产业创新链条,提升产业创新的效率,解决新能源产业创新中“协调失灵”。最后,创造新的市场需求并衔接需求,从需求管理上为新能源产业发展“解锁”。

 

       基于新能源产业创新生命周期过程中的具体要求,新能源激励政策的内容要从以下三方面展开:

 

       一是提升新能源技术的创新能力。发达国家大规模的可再生能源产业通常有20~30年的技术积累和发展经验,如日本的光伏制造业和丹麦的风机制造业。我国近年来新能源产业的快速扩张建立在大量资金投入和技术引进的基础上,缺乏可持续发展的基础和后劲。中国新能源产业要想追赶发达国家,必须要高度重视核心技术的自主创新,建立完整的新能源技术体系、服务体系和人才体系,形成以自主知识产权为主的可再生能源技术、装备和工程能力。

 

      为此,一方面要集中力量,建立稳定的财政投入机制,加大可再生能源的基础性研究,为能源核心技术突破积累基础;另一方面,要加强机构能力建设,通过建立国家级实验室和开放性的公共研究平台,组建专项技术的研发、测试和产品认证中心,为产业的所有企业(包括私营企业)提供公平的公共技术服务。同时,灵活运用政策金融、债券融资、创业投资基金、股票融资等手段支持企业成为新能源技术创新的主体,分担企业技术研发的风险。

 

      其次,协调新能源创新周期各环节关系,形成顺畅的产业创新链条。由国家能源主管部门统一协调新能源发展规划和电网规划,做到电源规划与电网规划、中央和地方规划的协调统一。针对新能源电源上网难问题,要有重点、分步骤推进输电网和储能设施建设,推进智能电网建设,提高电网接纳新能源的能力。

 

      第三,创造并激励市场需求,引领新能源市场开拓。首先,在新能源发电定价机制方面,根据国际经验,对于新能源产业处于起步阶段的我国,实行固定电价有利于鼓励中小投资者参与、减少无序竞争、保障项目投资的正常回报率,促进行业健康发展。

 

      从长远看,随着电力市场成熟,新能源产业规模扩大,可以逐步推行可再生能源配额制和交易证书政策,给生产可再生能源电力的企业发放绿色凭证,通过绿色凭证的交易,实现各企业的可再生能源电力边际生产成本趋同,以最小的成本实现既定的可再生能源市场份额目标。

 

      另一方面,要处理好发电企业与电网企业间的利益关系,激励电网企业落实可再生能源全额保障性收购制度。同时,要创新政策,着力培育新能源的用户,在发电、建筑、交通等领域扩大可再生能源市场。

 

      (作者系中国人民大学经济学院国民经济管理系副教授,来源:凤凰网 欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳 ,微信公众号:rdcy2013)

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