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姚乐:新时代中国非洲安全治理角色演进——以维和行动为例
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2018-07-10
  长期以来,中国对非洲安全治理的参与程度非常有限。2012年以前,中国虽在多个场合反复表达对非洲国家及非盟维护国家和地区和平与安全努力的支持,但安全关系尚未成为中非合作的核心领域。2012年以来,中国不仅主动发起中非安全合作倡议,为非盟维护地区和平安全能力建设提供资金、人员等实质性支持,还更积极地参与联合国非洲维和行动,在人员规模和参与任务类型多样性方面都达到了空前的水平。因此,本文试图探究,在新型全球治理观的指引下,中国在非洲安全治理中的角色发生了怎样的变化,中国倡导了非洲安全理念和行为模式,是否能帮助非洲更有效地应对安全困境。

作者姚乐系中国人民大学重阳金融研究院助理研究员,本文刊于2018年第3期《国际关系研究》。


【摘要】本文以中国参与非洲维和行动为例,分析了新时代中国参与非洲安全治理的角色演进。通过梳理安全议题在中非合作中的重要性变迁,并对中国在苏丹、马里和南苏丹的维和行动进行案例分析和比较研究,可以发现中国从既有非洲安全治理国际规范的接受者和学习者,正在向规范的塑造者和提供者转变,倡导“发展和平”理念、推动“保护的责任”向前发展,更是通过维和实践持续增强联合国在非洲维和事务上的核心主导地位。


【关键词】安全治理  维和行动  非洲  中国


【作者简介】姚乐,中国人民大学重阳金融研究院助理研究员


长期以来,中国对非洲安全治理的参与程度非常有限。2012年以前,中国虽在多个场合反复表达对非洲国家及非盟维护国家和地区和平与安全努力的支持,但安全关系尚未成为中非合作的核心领域。2012年以来,中国不仅主动发起中非安全合作倡议,为非盟维护地区和平安全能力建设提供资金、人员等实质性支持,还更积极地参与联合国非洲维和行动,在人员规模和参与任务类型多样性方面都达到了空前的水平。因此,本文试图探究,在新型全球治理观的指引下,中国在非洲安全治理中的角色发生了怎样的变化,中国倡导了非洲安全理念和行为模式,是否能帮助非洲更有效地应对安全困境。


一、非洲安全治理与维和行动理论溯源


(一)安全治理理论视野中的非洲


学界普遍认为,“安全治理”这一概念是“安全”和“治理”的结合,其产生背景是冷战结束以来对安全概念的再定义。Elke Krahman最早提出了“安全治理”的概念,认为后冷战时代安全概念从传统军事领域向非军事领域扩散,对安全问题的管理经历了从“统治(Government)”向“治理(Governance)”转变的过程,全球安全场域中缺乏唯一的、中心化的政治权威,安全问题的解决越来越依靠各类公共、私人行为体协调各自利益。 崔顺姬和余潇枫也认为,安全治理就是在非传统安全威胁凸显的背景下,把治理理论运用到安全领域的尝试,“是新的安全理念 、安全体制 、安全主体、安全运行与安全维护的能力总和及其实现”,超越了国家中心主义视角的局限,强调了从全球、区域、国家、次国家和个人等多维度理解安全问题的重要性。


进入新世纪以来,非洲作为全世界面临安全挑战最严峻的大陆,成为了国际安全治理的重点研究对象。非洲当前安全局势纷繁复杂,国家间战争等传统安全问题与国内失序、族群冲突、恐怖主义等非传统安全挑战夹杂,安全事务参与主体从国家向国际组织、公民社会团体甚至个人扩散,这些特征使传统安全理论失去了解释力,却为安全治理理论提供了解释空间。王学军认为,非洲不少国家面临政府合法性不足,政府机构涣散,国家缺乏足够能力和意愿为国民提供安全保障,因此国际组织和公民社会成为了安全的实际提供者。非洲安全治理体系可以分为全球体系、非洲大陆、非洲次地区、非洲国家、非洲公民社会、私人行为体等六个层次。 张春认为,非洲安全治理当前面临三大困境:第一,自上而下的社会性暴力冲突无法通过传统军事手段化解;第二,非洲国家对待自身国内安全治理与次区域、区域安全治理的政治意愿相冲突;第三,缺乏有效资源,非洲自身治理能力严重欠缺。


(二)维和行动与非洲安全治理


国际安全治理包括了多边、多层次、多行为体的综合参与,既有研究大多强调联合国在其中发挥的主导作用,维和行动则是联合国框架下维护国际和平与安全的重要手段。狭义上,维和行动是“联合国所从事的,在冲突地区帮助维持或恢复国际和平与安全,有军事人员参加的无强制力的行动”。 广义上 ,维和行动不仅限于联合国领导,也包括联合国授权下区域性国际组织参与的相关行动。随着时代变迁,其内涵不断演进,从“维持和平(Peacekeeping)”向“预防性外交(Preventive diplomacy)”、“建立和平(Peacemaking)”、“强制执行和平(Peaceenforcement)”和“缔造和平(Peacebuiding)”拓展延伸。


维和行动于冷战期间由联合国开创,以中立、所在国同意、非自卫不使用武力为基本原则,其发展大致经历了五大阶段:传统维和阶段(1948-1989),以管理国家间冲突为核心,监督停火、隔离交战双方;发展与受挫阶段(1990-1994),数量激增,任务范围大幅拓展,但在武装冲突中的平民保护问题上屡屡惨败;反思与探索阶段(1994-2000),提出新的安全观念,注重“人的安全”,强调安全与人权的联系;新世纪转型阶段(2000-2010),使用武力等强制措施增多,冲突后建设和平任务比重增加;大讨论阶段(2010至今),西方国家主导的自由和平模式效果有限,而新兴国家发展模式取得的成功引起了“脆弱国家”的兴趣,安全与稳定、和平与发展的关系正在经历新一轮大讨论。


联合国维和行动理念、内涵与原则的变迁,源于后冷战时代国际安全问题从“统治”向“治理”的转型,而非洲作为当前世界安全治理需求最紧迫的大陆,承载了联合国约90%的维和行动。新时期维和行动如何更有效化解非洲面临的安全困境,成为了研究重点。多位学者认为,非洲和平安全机制的建立离不开联合国与区域组织,尤其是非盟的合作。 Muthiah Alagappa从冲突预防、冲突控制、冲突停止等不同阶段的特征出发,分析了区域组织如何更有效利用自身资源和优势,在安全治理领域与联合国分工合作。 也有学者认为,当前非洲安全需求与联合国维和行动的供给不匹配,且联合国内部分歧日益扩大,大国参与联合国维和的意愿和投入持续降低, 这些问题威胁着维和行动的合法性和有效性。


(三)中国参与非洲安全治理的理念、行为变迁


中国作为联合国安理会五大常任理事国之一,对国际和平与安全事务承担着义不容辞的大国责任。随着近年来中非合作不断深化拓展,中国在非洲安全治理中所扮演的角色引起了世界的关注。目前,学界对于中国参与非洲安全治理的研究,主要集中在以下几个方面:


首先是对中国非洲安全政策的研究,主要集中在对“不干涉内政”原则、“主权”原则以及“保护责任”等价值理念的讨论上。总体来看,中西方学者均对中国近年来在实际行动中对以上原则表现出的灵活性给予了高度关注。例如,王逸舟 在其著作中提出了“创造性介入”的概念,并以中国在苏丹达尔富尔危机解决中的外交实践证明了此种干预方式的积极影响;赵磊 认为随着维和实践深入,中国更多地从动态角度辩证理解主权原则,对道义与主权关系的把握强烈影响中国参与维和的方式;袁武 在文章中着重分析了“保护责任”理论核心及中国在处理非洲内部冲突问题时对该理论的态度立场,认为“保护责任”与以往西方国家主张的“人道主义干预”理论有重大区别,因为对军事干预条件的严格限制和对大规模人道主义危机的有效预防,该理论得到了包括中国在内世界各国的广泛支持。薛磊认为,中国非洲安全政策采取渐进主义和实用主义方式,坚守不干涉内政原则的同时积极开展“劝说外交(persuasive diplomacy)”,通过多方斡旋力促冲突解决;倡导发展导向的安全理念,主张从根源上消除冲突隐患。


也有学者认为,“不干涉内政”原则对中国承担国际责任造成了负面影响。斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)的报告 认为,中国官方层面对“不干涉内政”原则的坚守与实际行动中实用主义的灵活策略体现了中国“矛盾的自我认知”,中国在苏丹拥有庞大的海外经济利益,却没能在大规模冲突爆发之前采取更积极的预防性手段,从而导致利益受损,此案例充分暴露了“不干涉内政”原则的弊端。更安全世界(Saferworld)的报告 指出,中国的“不干涉内政”政策不仅受到西方国家的非难和指责,还受到了非洲一些公民团体或人权活动家的批判,而后者对中国在非洲形象的危害更大。


其次,是对中国非洲安全治理行动层面的评估,主要是通过单一案例分析、多案例比较研究或整体分析,探究行动动机和目标,评估行动效能。莎拉•范•霍伊密森(Sara Van Hoeymissen) 通过对比中国在索马里、刚果(金)和苏丹达尔富尔三次维和行动中对“保护平民”的官方立场和实际行动,认为中国在非洲的维和行动符合中国外交“在理论上长期坚持原则,在实践中采用实用主义”的特点,进而认为中国对不同个案灵活处理的行为方式体现了对“不干涉内政”原则的灵活处理,也预示着“第三种国际干涉范式”的形成。毕建祥 则从规则建构的角度分析中国参与非洲维和的动机,认为中国维和人员承担的民事责任和义务是中国和平崛起、负责任大国形象的正资产,而维和行动所体现出的道义力量有利于维护中国与非洲国家良好的双边关系。


第三,近年来部分学者相对较为关心中国积极参与非洲安全治理的内在动因。Chris Alden 和郑义肖 从中国外交思想转变的角度理解中国在非洲安全事务中的积极角色,认为习主席上任以来中国逐渐放弃“韬光养晦”,转向“奋发有为”,参与非洲安全治理体现了中国在全球治理方面的野心;Daniel Large 以中国在苏丹和南苏丹为例,指出中国之前更多是出于维护海外石油利益参与维和,但现在政治和安全的考虑超越了经济因素。


既有研究把握住了近年来中国参与非洲安全治理在理念和实践层面最显著的变化,但绝大多数研究仍然把中国放在现有国际规范接受者的角度,探讨中国“不干涉内政”原则是否已经调整,以及中国何种程度接受了“保护的责任”原则,而忽视了中国参与非洲安全治理的进程不仅习得了现有国际规范,同时也在通过自身实践反向传播其所倡导的新理念,塑造新的国际规范。另外,大多数研究都是就事论事研究中国参与非洲安全治理,没有将其放置在更广阔的视角下,将其视为中国全球治理理念的有机组成部分,从整体上加以研究。


因此,本文试图观察中国从既有安全治理规范的学习者向规范塑造者的转型,理解中国参与非洲安全治理的角色演进,并分析这一过程如何受到新时代中国的新型全球治理观的影响。本文首先从政策和实际行动两方面,论述安全议题在中非整体合作框架中重要性的提升;接下来选取苏丹达尔富尔、马里和南苏丹三个案例,将中国在非维和行动与美国、法国进行对比,通过案例分析和比较研究分析中国在非洲安全治理中的角色变化。


二、中非安全关系发展历程


(一)安全议题重要性在中非整体合作框架中不断提升


2000年以前,中非关系主要表现为:上世纪50-60年代,出于反对霸权主义和帝国主义压迫的共同需求,中国积极支持非洲国家的民族解放运动和反侵略干涉的斗争,双方在政治立场和意识形态上相互支持;70年代末至冷战结束之初的十年,中国开始改革开放进程,中非双方经贸合作迅速发展,彼此成为了对方重要的经济伙伴。这一时期,安全合作尚未成为中非关系的主要方面。


2000年,中非合作论坛成立,自此中非合作机制化程度大大提升。该论坛建立了首脑峰会、部长级会议、地方政府论坛、民间论坛等各层级对话磋商机制、搭建了囊括政治、经济、安全、社会、文化等多领域全方位的合作平台。迄今为止,中非论坛已经举办了6届,通过梳理会议宣言及行动计划中涉及安全合作的内容,可以发现尤其是近年来,安全议题在中非合作中的重要性显著提升。相关内容详见表1:



观察表1可以发现,中国参与非洲安全治理具有以下特点:首先,安全合作在中非整体合作框架中由抽象变为具体,世纪之初的表态更多的是立场宣示,之后越来越多具体行动、举措在实践中不断落实;第二,非常强调非盟及其他域内多边组织在维护地区安全方面的首要责任,坚持反对外部干涉,力主“非洲人以非洲方式解决非洲问题”;第三,注重联合国的作用;第四,中国设立的非洲事务特别代表在冲突各方之间多次斡旋调解,为化解冲突、推进政治解决进程贡献了“中国智慧”,发挥了建设性作用。


2015年,中国发布继2006年之后的第二份《中国对非洲政策文件》,把中非关系上升到“中非命运共同体”的高度,将“安全上守望相助”纳入全面战略合作伙伴关系的五大内涵之一,强调安全与发展议题的联动性和紧密关系,提出“以发展促和平,以和平谋发展”的新安全理念。


(二)中国参与非洲维和实践深度不断拓展


中国参与非洲维和行动始于1989年参与“联合国过渡时期援助团”这一持续了一年左右的单一任务特派团,该特派团的宗旨是监督纳米比亚从南非统治下独立的全过程,协助确保纳米比亚大选顺利进行。由于这是一次成功的维和行动,中国在非洲的维和实践顺利迈出了第一步。


2003年2月,中国派遣工程、运输和医疗人员参与“联合国刚果民主共和国特派团(MOUNUC)”,第一次成建制派遣军事人员参与综合型维和行动。  进入21世纪以来,中国在非洲维和行动中扮演着愈加重要的角色,具体情况参见下表:



由上表可见,非洲是中国参与维和行动的最主要区域,自2003年以来中国派往非洲维和人员数量稳步增长。此外,中国首次派出警卫部队(2013年,马里)和步兵营(2014年,南苏丹)参与非洲维和,这意味着中国承担的维和任务类型极大拓展,参与地区安全治理更为深入。此外,根据习近平主席2015年在第70届联合国大会一般性辩论发言中所作承诺,中国于2017年9月完成建立8000人规模的联合国维和待命部队,包括步兵营、工兵分队、警卫分队、运输分队、快速反应分队和直升机分队等6类19支。


进入新时代,中国对非洲安全治理的重视程度和参与深度大大提升,和平与安全成为与政治、经济、文化并列的中非关系核心领域,中国维和在人员规模不断增大的基础上,参与任务类型不断拓展。


三、从苏丹到马里:中国在非维和行动


1. 苏丹达尔富尔


达尔富尔位于苏丹西部,长期贫穷落后且种族教派矛盾复杂。大规模阿拉伯移民的迁入及其政治特权的扩大使其与土著民之间矛盾冲突愈演愈烈。2003年4月,黑人武装“苏丹人民解放运动”(SLA)攻击当地政府和阿拉伯村庄,阿拉伯民兵借此屠杀、驱逐当地黑人,之后冲突不断升级,波及人数高达220万。 2004年,非盟部署了维和特派团,并于2005年1月9日促成苏丹政府与“苏人解”达成《全面和平协议》,2006年5月5日各方签署了《达尔富尔和平协议》。然而,局势并未因此和缓,暴力冲突依旧频繁。


在解决该危机的过程中,美国力推安理会通过决议,以向苏丹政府施压并威胁对其进行强制制裁的方式迫使其同意国际维和力量的介入。由于苏丹政府坚决反对以上措施且非盟也表达了相似立场,中国综合考虑苏丹政府和非盟的态度后对安理会第1556、1591、1706号决议弃权,坚持认为国际维和力量的介入须征得苏丹政府同意,施压和制裁无助于问题的解决。 但同时,中国通过一系列外交斡旋积极推动危机的政治解决:2006年11月,中苏两国元首利用“中非合作论坛北京峰会”的平台就“安南方案” 进行了沟通;2007年2月2日,胡锦涛主席访问苏丹时提出了处理达尔富尔问题的“四原则”; 5月10日,中国任命了以达尔富尔问题为工作重点的中国政府非洲事务特别代表。在多方努力下,2007年7月15日,达尔富尔问题国际会议制定了重启和平谈判和政治进程时间表;7月31日,在苏丹政府同意的前提下,安理会授权建立了非盟-联合国达尔富尔混合行动(UNAMID); 11月,中国开始向混合行动派遣由工兵、运输和医疗分队组成的维和部队,担负营地建设、给水、道路修建与维护、物资运输及医疗援助等任务。


2. 马里


2012年初,马里北部伊斯兰极端组织与世俗分离主义势力同时挑起战乱,与此同时马里军队叛乱,总统出逃。在西非经共体的制裁和调停下,军队将权力移交给了新总统,但此时北部恐怖分子猖獗,武装冲突时有发生,过渡当局无力控制北部局势,请求联合国部署国际部队帮助解决危机。12月底,安理会2085号决议授权建立非盟领导的马里国际支助团(AFISMA),并授权其使用武力。 由于支助团行动能力、效率有限,局势进一步恶化,恐怖分子南下直接威胁马里首都的安全,因此,2013年1月11日法国在马里当局邀请下部署“薮猫”行动(Opération Serval),截至年底共派遣3000兵力, 以实现以下任务目标:阻止恐怖分子并保证平民安全;帮助马里恢复其领土完整;协助国际支助团。 在法军迅速果断的军事介入下,马里北部危机得以暂时缓解。4月25日,安理会2100号决议批准成立联合国马里多层面综合稳定团(MINUSMA),授权法国部队通过一切必要手段依情势采取干预行动。 在各方努力之下,6月,马里政府与北部武装团体在瓦加杜古达成初步协议;7月,顺利举行总统选举。


12月,中国派遣首批170人组成的工兵、医疗和警卫分队赴马里维和,其中警卫分队作为中国首次派出的安全部队,携带高精度狙击步枪、95-1式自动步枪等轻武器装备,承担了保卫联马团东部战区司令部安全的重任,执行包括构筑防卫工事、核查人员、护送联马团官员等安全防卫任务。


2015年5月15日,马里政府与北部地区部分武装组织签署《和平与和解协议》。同年6月20日,各方完成协议最终签署。然而,马里北部地区长期局势混乱、冲突频发,恐怖组织活动猖獗,针对维和人员的袭击频发。2016年5月31日,联马团加奥营地遭遇“基地”恐怖主义组织北非分支“伊斯兰马格里布基地组织”汽车炸弹袭击,中国维和官兵1人牺牲,4人受伤。


截至2017年5月,已经共有5批中国维和官兵赴马里执行维和任务。第五批赴马里维和部队任务执行9个多月以来,警卫分队执行联马团东战区司令部安全保卫、超级营地应急支援等作战任务,累计武装巡逻、警戒护卫13000余公里、处置突发情况10余次;工兵分队完成25项联马团大型工程建设,作业速度、工程质量都树立了“中国样板”;医疗分队为联马团维和人员提供优质医疗保障,高效完成伤病员空中前接、后送和人道主义救援等任务,累计接诊患者5000余人次,手术148台,空运前接后送伤员近百次。


3. 南苏丹


苏丹政府与“苏人解”签署的《全面和平协定》也推动了南北苏丹问题的解决。长达6年的和平进程之后,南苏丹以全民公投的方式独立,2011年7月安理会设立了南苏丹特派团(UNMISS)。 2013年底,南苏丹不同政治势力之间爆发流血冲突,造成全国性政治和安全危机。中国石油工人被迫停工,转移到喀土穆。2014年1月,中国外长王毅在访问非洲四国期间分别与南苏丹政府与反对派势力代表举行了会谈,为促成停战展开调停工作;12月,中国首次派出整建制步兵营参与南苏丹维和行动,负责保护当地平民及所有外国侨民、外交机构并实施人道主义援助,执行军事保护、全天候巡逻、兵力增援及建立临时性行动基地等任务。 2015年5月10日位于首都朱巴的难民营发生大规模械斗,中国步兵营防暴队迅速出动,顺利完成首次实战防暴任务。  2016年7月11日,联合发营区附近发生政府军与反政府武装冲突,由于交火过于密集,一发炮弹正好击中中国维和步兵营位于难民营4号哨位的步战车,并在内部爆炸,导致正在执行任务的7名士兵受伤,其中一人伤势过重不幸牺牲。


除执行防爆任务外,中国南苏丹维和部队还致力于恢复、修缮当地在武装冲突中遭受破坏的基础设施。2018年3月,中国第八批赴南苏丹瓦乌维和工兵部队打通全长218公里的“科瓦乔克—瓦乌—通季”道路,该条通道不仅是联合国对南苏丹进行人道主义救援的重要交通线,也是沿途群众赖以生存的主要通道。该部队自2017年9月底部署任务区以来,为“阿加夸克至穆乌鲁补给线”铺设道路近500公里,先后完成联合国营地城哨楼搭建、营区外围防护设施加固、营区内防卫设施整修等多项任务。


此外,历任中国派往南苏丹的维和部队都十分注重对任务区的发展援助。自2012年起工兵分队就承担了帮助修缮校舍,修建校区道路,改造排污设施,捐献体育和学习用品等援建学校的任务,同时还为当地教师作教学培训,辅导学生课业;  医疗分队除救治伤员病患,为当地医院赠送医疗药品之外,还长期开展技术交流,并为当地培养专业人才。


四、中国参与非洲安全治理角色演进


(一)中、美、法非洲维和行为模式比较分析


中国虽然是联合国维和行动的后来者,但其维和模式一直具有鲜明的不同于美、英、法等西方大国的特征。总结这些特征,有助于理解中国对自身在非洲安全治理问题上所应扮演角色的认知;通过上述3个具体案例分析,能够观察这些特征是否以及在何种程度、何种维度下发生变化,进而把握中国的角色演变逻辑。


本文试图从介入方式、行动框架、人员部署、任务类型及行动合法性来源等方面归纳中国在非维和特征,并将其与美、法等在非洲安全治理中非常活跃的西方大国进行比较。介入方式主要考察在当事国危机发生之初,行为体以何种方式参与维和事务;行动框架关注整场维和行动中行为体的行事方式是单边还是多边;人员部署指参与维和的人员规模;任务类型关注行为体如何参与冲突解决,以及维和部队在任务区主要开展哪些行动;行动合法性来源聚焦行为体是否具有介入冲突的正当理由,例如:当事国同意、安理会授权、道义原则(武装冲突中保护平民、打击恐怖主义)等。




通过比较中、美、法三国在达尔富尔、马里和南苏丹的维和行为模式,可以发现,中国非洲维和与传统西方大国存在本质性区别:中国极为看重维和行动的合法性,将当事国同意与安理会授权视为开展行动的先决条件,同时将联合国领导下的维和行动视为唯一行动框架;美国更倾向于采取单边制裁、施压等强硬手段以达到自身目标;法国为联合国领导下的非洲维和行动投入兵力非常有限,但当法语非洲国家遭遇安全危机时,法国倾向于第一时间进行单边军事干预,同时寻求当事国同意和联合国授权。


中国在非洲维和行动已经形成了具有鲜明中国特色的独特模式,在坚守原则的同时,理念和实践方面都在与时俱进。维和理念方面,中国在道义原则上表现出了对保护平民、维护人权、依情势采取强制性措施等理念的认可,同时将发展理念融入维和行动,注重恢复、重建任务区人民生存与发展基础。维和实践方面,中国派遣人员类型更加多样,除后勤保障之外更多地开始承担警卫、防暴、处突等危险性更高的任务。2012年底,中国在马里首次派出安全部队,“须携带执行任务必需的武器,在特殊情况下按照联合国维和部队交战规则可以合理使用武力……实现了中国派出维和分队类型的新拓展”; 2015年,在南苏丹首次派出整建制步兵营部队,装备了用于自卫的轻武器、机动性能强的装甲运兵车和防弹衣、头盔等防护装备,还包括13名女兵,主要负责保护当地妇女儿童。


(二)中国非洲安全治理角色演进


21世纪以来,随着中非关系进入新的发展阶段,中国对非洲和平与安全事务的参与程度也在不断加深。尤其是进入新时代以来,中国参与非洲维和理念和实践的不断演进,带动了中国在非洲安全治理领域中的角色转变,从20世纪90年代初的安全治理理念学习者和接受者,逐渐向理念塑造者和提供者转变,同时在联合国维和机制内的领导力不断增强。


1.倡导发展和平:塑造维和新理念


很长时间以来,在全球和平与安全治理领域,美、欧等西方发达国家倡导的新自由主义民主和平思想指导下的“自由和平”规范是联合国维和行动的主导规范。“自由和平”寻求在尽可能短的时间内将陷入武装冲突的国家转变为“自由市场民主国家”,其包含的理论假设为:通过政治和市场的自由化就能实现自我维系的和平,具体在实践中表现为政治上倡导普选式民主,强调法治、人权和公民社会建设,经济上推行市场经济模式。  由于“自由和平”模式专注于在冲突后按照自由民主标准开展国家重建,实际上使维和进程完全偏向国家制度建设进程。而冲突国家往往不存在按照西方样板进行自由民主制度建设的社会基础,纷繁复杂的族群、部落、宗教团体矛盾冲突构成了结构性社会脆弱,在此种条件下对此类国家强行进行冲突后政治、经济、社会干预只会适得其反。


1992年6月17日秘书长加利的《和平纲领》报告强调了和平行动的多种手段,尤其是武力在维和行动中的运用以及冲突后运用多种手段缔造和平,“执行和平”的理念更是表明维和行动不必一定得到所有当事方同意。在“自由和平”理念引导下,联合国对“同意、中立、非自卫不使用武力”的维和三原则有一定程度的偏离。但随着“自由和平”模式的弊端不断暴露,该模式也受到国际社会越来越多的批评和质疑,加之联合国在索马里和卢旺达维和行动中遭遇的惨痛失败,1995年1月3日加利发表《和平纲领补编》,强调慎用武力,使基本原则又回到“三原则”上来。2000年3月,秘书长安南任命阿尔及利亚前外长布拉希米成立的“和平行动小组”提交了《布拉希米报告》,强调维和是长期的综合性系统工程,但在重申“三原则”的同时也提出了“强势接战规则”,强调公正性不等于中立性。 由此可以看出,面对不断变化的地区冲突演变趋势和层出不穷的新挑战,联合国维和理念也在经历反复变化和调整。


自中国参与维和行动以来,不断通过自身实践向世界传递不同于“自由和平”的安全治理理念。基于自身政治、经济、社会发展经验,中国在学习国际社会中既有安全治理主导规范的过程中,逐渐形成了具有中国特色的和平与安全观念,并通过参与非洲维和行动向世界传播。中国所倡导的是“发展和平”,即经济发展是和平的首要条件,并以一国国内政治、社会稳定为基本前提。 “发展和平”理念认为,无论采取何种政治制度,只要能建构稳定的内部秩序并实现可持续的经济发展,长久和平就有实现的希望。在“发展和平”理念指引下,中国在处理苏丹达尔富尔危机时,坚决反对美国提出的对苏丹政府施压并威胁使用强制制裁手段的解决方案,而是通过包括首脑会谈、特使斡旋等多渠道外交手段,寻求通过政治对话化解危机的可能。类似地,美国积极干预南北苏丹内战、支持南苏丹独立,软硬兼施迫使苏丹政府承认南苏丹独立公投结果,然而南苏丹直到现在依旧各方政治势力之间武装冲突不断,平民生存状况堪忧,且短期内几乎不可能解决当前安全困境。中国在处理南苏丹问题时始终坚持外交斡旋努力,推动举行“南苏丹和平进程”专门磋商,力促各方达成共识。同时,在执行维和任务时注重修缮关系到当地社会民生的生活基础设施,并在教育、医疗等领域进行援助。


2015年9月,联合国秘书长报告《联合国和平行动的未来:执行和平行动问题高级别独立小组的各项建议》对战后联合国维和行动进行了系统、全面的反思,对未来维和行动改革方向提出了详细具体的建议。这份报告提出应该将“和平政治解决办法置于各项努力中心位置”,“侧重预防和调解”,并认识到“政治解决冲突最终取决于一国人民及其领导人”而非外界干预力量。  由此可见,中国倡导的“发展和平”理念一定程度上得到了国际社会的认同,并塑造着联合国维和理念的变迁。


2.“不干涉内政”原则内涵拓展


由于后冷战时代非洲地区武装冲突爆发的原因日益复杂化,冲突层次超越国家边界,向区域蔓延;与此同时,国内政治、社会失序与极端主义、恐怖主义扩散交织在一起,使任务区平民基本人权遭受践踏、面临更严峻的安全威胁,也使维和任务的危险系数呈几何级数上升。因此,联合国维和行动越来越将武装冲突中的平民保护视为维和任务的核心要素,同时更频繁地授权必要时可使用一切强制性措施包括武力。由于武装冲突中的平民保护以及大规模人道主义灾难的预防和救助成为维和行动的重要内容,2005年联合国大会通过决议,确认该年世界首脑峰会成果,授予联合国以下权力:“如果和平手段不足以解决问题,而且有关国家当局显然无法保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害,我们随时准备根据《宪章》,包括第七章,通过安全理事会逐案处理,并酌情与相关区域组织合作,及时、果断地采取集体行动” 。该决议内容被视为“保护的责任(Responsibility to Protection)”受到了国际社会一致认可。


中国在参与非洲安全治理时一贯坚守“不干涉内政”原则,这一立场在得到大部分非洲国家支持的同时,也受到了部分西方国家的质疑,认为该原则与“保护的责任”理论上存在逻辑冲突,使中国在维和行动中无法更好地承担保障人权的国际责任。然而,观察中国在非洲的维和实践可以发现,中国“不干涉内政”原则的内涵在不断丰富和拓展,中国不但接受并认可了“保护的责任”的原则,更通过自身实践推动该原则不断向前发展。


一方面,中国一贯坚持本国政府负有保护本国公民的首要职责,在当事国政府失去能力或意愿提供这种保护时,中国支持国际社会承担起保护的责任。联合国安理会在与南苏丹问题相关决议中,授权南苏丹特派团监测、核查违反国际人道主义法和人权法的行为,在其能力范围内采取一切必要手段保护平民免受暴力威胁 ,授权非盟根据《联合国宪章》第七章采取行动,并决定对在政治解决进程中不遵循决议决定的当事方根据宪章第41条实施制裁。 由于马里战乱不单纯是反政府武装叛乱,更夹杂着恐怖主义因素,因此安理会授权马里稳定团遵循“强力接战原则”,以一切必要手段解除执行任务中遇到的威胁,包括在其能力范围和部署地区内保护受暴力威胁的平民和联合国人员,也包括独自或与马里国防和安保部队并肩采取行动。 该授权包含了强制干预,甚至没有排除使用武力的可能。同时,在第2164(2014)号决议中,“保障安全、实现稳定和保护平民”被置于稳定团优先开展工作中的第一条,凸显了对武装冲突中平民保护问题的关注。在马里和南苏丹的案例中,中国对联合国所有关于平民保护甚至包括使用强制手段的决议都表示了支持,并且亲自派遣警卫部队和步兵营执行相关任务。


另一方面,中国始终保持对强制手段使用的审慎。李保东大使在与南苏丹问题相关的第2046(2012)号决议表决后发言中强调:“中方一贯主张,国际社会在南北苏丹关系问题上采取客观、公正和平衡的立场,避免选边站对和单方面施压,避免干扰非盟等有关地区组织和国家的斡旋努力。我们对制裁和威胁使用制裁一向持十分慎重的态度。”  此外,与西方国家通常站在道德高地将“保护的责任”推向极端不同,“发展和平”观令中国没有将武装冲突中的平民保护局限于免遭暴力侵害、基本自由、平等与公正等公民权,而是将公民发展权同样纳入“保护的责任”原则范围, 在维和行动中注重维护当事国政治、社会稳定,保障当事国民众基本生活需求,在医疗、教育等领域开展发展援助。


3.强化联合国和区域组织维和授权:填补领导力真空


英国、法国等欧洲老牌殖民强国与非洲历史渊源深厚,政治、经济、军事、文化、安全等各个方面联系紧密;美国虽相较欧洲而言更晚介入非洲事务,但持续近半个世纪的冷战为美国利益及影响力的非洲存在打下深厚的基础。在此背景下,美、英、法等西方国家并不将联合国框架下的维和行动视为参与介入非洲安全事务的唯一合法路径。美国较为偏好于选择单边军事干预行动,而法国则善于利用其与众多非洲前殖民地国家的特殊关系和欧盟共同安全防务政策框架,为自身介入非洲安全事务提供多种并行渠道。


一定程度而言,联合国维和目标并不总与其自身目标相一致,联合国多边框架反而有可能阻碍其自身目标的实现。任何决议的通过都需要五大常任理事国达成一致,但非洲安全问题上五大国的利益诉求常常不完全一致,因此,需要花费更大的沟通成本才能达到目的;另外,联合国对开展维和行动还有更为严格的武力使用限制,单靠联合国有可能无法完全实现自身政策目标。例如,在苏丹达尔富尔危机中,美国提出的强制制裁建议连续三次遭到中国否决;在马里维和中,法国反应迅速,部署军事力量武力干预以控制局势,虽然事后得到了安理会授权,但其单边军事干预力量始终平行于联合国维和特派团独立存在。


由于美、英、法等国是非洲安全治理的最主要域外参与者之一,其对非联合国渠道治理途径的偏好很大程度会消解联合国在相关问题上的权威、稀释其权力。


此外,当前,美国对联合国维和行动的赋权和投入意愿显著下降。 2017年9月20日,美国副总统彭斯在联合国安理会做演讲,提到联合国维和行动未来改革方向应该更务实,目标应更具备可实现性,要有明确退出战略。“当一项任务已经成功了,就不应再延长;表现没达到预期,就应调整;如果已经失败,就应该终止任务”。  从中可以看出, 美国以改革的名义逐步减少对联合国维和投入的企图。  2018年3月28日,美国驻联合国大使妮基•黑莉表示,美国欲进一步减少其所承担的维和经费份额,将其减少到25%以下。


与之形成鲜明对比的是,中国始终坚定支持联合国在维和行动中的核心领导地位,不不断增加自身对其投入。根据2017年的统计数据,中国已经成为联合国维和行动第二大资金贡献国,出资比例达10.3%;维和人员规模是安理会五常之中最大的,目前共有2622人正在执行维和任务。  在非洲维和行动中,中国切实推动联合国与非盟加强合作,为其能力建设提供资金和人员支持。


中国支持联合国在非洲维和行动符合非洲广大发展中国家的利益,体现了中国在非洲安全治理议题上持身公正,不将自身私利凌驾于非洲国家利益之上。以此方式,中国得以有效填补联合国内部安全治理方面西方发达国家留下的权力真空,提升自身领导力。


五、结论


本文以中国参与非洲维和行动为例,通过对中国在苏丹、马里和南苏丹三国开展维和行动的案例研究,并与美、法等国维和模式进行对比,发现中国在非洲维和行动已经形成了具有鲜明特色的中国模式,一方面坚守联合国授权为行动唯一合法性来源等根本性原则,另一方面在参与理念和实践方面有所演进,不仅接受了人权保护、特定情况下可采取强制性措施等既有观念,更是将发展优先的理念融入维和实践。与此同时,中国非洲维和人员规模增大,承担的任务类型多样化,也体现了中国希望在非洲安全治理中发挥更积极作用。


中国倡导“发展和平”理念,一定程度上弥补了西方长期主导的“自由和平”模式弊端;坚守“不干涉内政”原则的同时不断丰富其内涵,推动“保护的责任”原则摆脱道德极端主义、纳入发展权内涵。由此,中国从非洲传统安全治理模式的学习者和接受者,逐渐向着安全治理模式的塑造者和提供者的方向演变。


中国在非洲安全治理领域内的角色演进,受到了新时代中国新型全球治理理念的影响。对自身全球性大国的定位促使中国形成了以构建人类命运共同体为核心的新型全球治理理念。在此指引下,中国提出坚持正确的义利观,“义”指共同发展,“利”指互利共赢,中国把自身的发展利益与广大非洲发展中国家的利益紧密联系在一起,义利兼顾,以义为先。“中非关系中,最大的‘义’就是用中国发展助力非洲发展,最终实现互利共赢,共同发展”。 尽管相较于政治、经贸、人文交流等领域而言,中非安全治理合作依然非常有限,但在安全与发展议题相互联动性越来越强的当今世界,和平与安全是发展的前提和保障。中国已经深刻地认识到了非洲的可持续发展离不开地区的和平稳定,也会在非洲安全治理中发挥更积极的作用。(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳,微信公众号:rdcy2013)



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