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黄剑辉:新时代深化国企改革的战略方向
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2018-04-19
  深化国有企业改革是推动供给侧结构性改革的关键,也是社会各界高度关注的重大问题。经过改革开放近40年的不断探索和实践,我国国企改革已取得重大进展,但仍面临诸多深层次的理论和实践难题,深化国企改革任重道远。中国民生银行研究院院长黄剑辉接受《理论周刊》专访,他就如何形成更加符合新时代要求的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营机制,如何持续增强国有企业的活力和竞争力,提出了关于新时代推进国有企业改革的总体战略思考。

黄剑辉系中国民生银行研究院院长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员,本文刊于4月2日中国金融新闻网。


深化国有企业改革是推动供给侧结构性改革的关键,也是社会各界高度关注的重大问题。经过改革开放近40年的不断探索和实践,我国国企改革已取得重大进展,但仍面临诸多深层次的理论和实践难题,深化国企改革任重道远。日前,中国民生银行研究院院长黄剑辉接受《理论周刊》专访,他在分析党的十九大开启的新时代深化国企改革重大意义的基础上,围绕如何形成更加符合新时代要求的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营机制,如何持续增强国有企业的活力和竞争力,提出了关于新时代推进国有企业改革的总体战略思考。

  

深化国有企业改革的必要性

  

《金融时报》记者:国企改革是今年政府工作报告的重要内容之一。党的十九大报告也明确指出,“要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失;深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业”。在您看来,新时代为什么要将深化国企改革摆在重要位置?

  

黄剑辉:近年来虽然我国国企改革已经取得了初步的成果,但仍面临许多深层次的矛盾和问题。

  

一是资产规模快速扩大,但吸纳就业能力大幅下降。全国国有企业资产总额从2003年的19.7万亿连续增长至2015年的120.0万亿元,增长了约6倍。2003年,全国非金融类国有及国有控股企业就业人员为4228.5万人;至2015年,已减至3094.6万人,减少了26.8%。

  

二是国有企业布局结构有待进一步优化。从国有企业数量来看,小微企业占比较高;从各省市国有企业的数量占比看,西部地区占比过高;从国有资产的地域分布看,东部地区过度集中;从国有资产的行业分布看,主要集中在工业、社会服务业及交通运输业领域;从国有企业数量的行业分布看,工业以及批发零售、餐饮业的国有企业数量最多。

  

三是与非国有企业相比,国有企业债务风险更高、绩效明显偏低。2015年,国有及国有控股工业企业资产负债率为61.94%,较私营工业企业高了10.13个百分点。国有工业企业的经营绩效明显低于私营工业企业,2015年国有及国有控股工业企业资产回报率仅为2.87%,较私营工业企业低了7.72个百分点。

  

四是国有资产监管机构职能亟需调整转变。目前国有资产监管过程中还存在越位、缺位、错位以及政企不分、政资不分、监管无效等问题。随着公司制、股份制成为国有企业的主要组织形式,有必要按照公司治理规则,落实十九大有关要求,以管资本为主明确国有资产监管机构职责定位,调整、精简、优化国资委监管职能,改进监管方式手段。

  

五是深化国有企业改革是推动高质量发展的着力点。十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,必须坚持质量第一、效益优先。在2017年12月召开的中央经济工作会议上,明确提出要围绕推动高质量发展,做好八项重点工作,其中之一就是激发各类市场主体活力,而推进国企改革是重要的着力点。

  

认清基本逻辑和确立战略布局

  

《金融时报》记者:当前我国经济稳中有增,结构不断优化,市场主体活力不断提升,开放型经济新体制逐步健全,正由高速增长阶段向高质量发展阶段转变,为今后深化国企改革创造了难得机遇。那么,我们应当如何认清下一步国有企业改革的基本逻辑?

  

黄剑辉:纵观中国历代国有经济变迁史,横向比较前苏联及东欧、西欧及美国以及东亚地区的国有企业改革,我们发现,国有企业改革的本质并不是国有企业该不该存在的简单选择,而是国有企业在哪些领域以何种方式存在(国有企业的战略布局)以及国有企业应与政府保持多远距离的问题(政企关系)。这既需要考虑市场对资源配置效率的要求,又要考虑国家政治制度和历史的延续,因此,国有企业改革并不存在一个标准且统一适用的模式。

  

结合中国国情以及世界各国的国有企业改革经验,我们归纳出国企改革的基本逻辑应是:首先确立国有企业的战略布局,其次厘清政企关系,通过着力加快推进“混改”实现战略布局,对国有企业进行分类设计运营机制提高经营效率,构建国有资本收益共享机制,最后通过修改必要法规,完善社会保障制度、加快发展完善资本市场,为国企改革创造有利的制度保障。

  

《金融时报》记者:首先确立的战略布局具体是指哪些方面?

  

黄剑辉:其一,国有企业在国民经济中应发挥战略作用。所谓战略作用是指调控宏观经济、防止恶性竞争、弥补私人资本不足的作用。国有经济、国有企业具有依托或隐含国家信用、能够整合各方资源、规模经济、资本实力强、管理相对规范、社会责任感较强等优势,为政府调控经济、维护国家经济安全,保障社会公平公正提供了重要调控手段和政策工具,特别是在某些从国家中长期战略看很需要但暂时面临市场缺损或发育不足的领域,其作用更显重要。因此,国有企业是辅助政府进行宏观调控的有效媒介,同时在市场失灵的领域和时期,国有企业可发挥防止恶性竞争、弥补私人资本不足的作用。

  

其二,保留战略性行业的控股地位,逐步退出竞争性行业。自然垄断、公益性行业、关系国家安全的行业领域属于战略性领域,应明确以国有资本为主导的生产经营模式。国有企业要在资源垄断、国家安全、军队国防领域和保障人民生活必需的水、电、气供应,环境保护,义务教育和公共卫生等公益性行业肩负起社会责任。这些领域的国有企业往往需要财政拨款补助,即使民营企业进入,也要有一些外部条件的约束,如准入标准、承包指标、业绩指标或由政府持有“金股”,具有一票否决权等相关管理措施和手段。

  

在竞争性领域,国有资本应逐步退出竞争性领域,充分发挥民营经济力量。退出顺序应以先易后难为指导原则,先从规模较小、经营较好的国有企业开始,采取整体出售或上市的方式私有化;对于规模较大、私人资本很难购买的企业,推行混合所有制改革,国有资本逐步退出;对于经营状况较好的企业采取整体改组、直接上市的办法,彻底进行股份制改造;对负债和亏损严重的企业通过转让股权的办法来换取国外大公司的注资,或者通过“债转股”为核心的“去杠杆”债务重组方案和“去产能”为核心的企业重组方案改善企业的经营情况后再进行股份制改造。

  

其三,动态调整国有企业控股领域。国企的比例及其所发挥的具体作用,与一国所处发展阶段有关,不是一成不变的。未来,随着我国民营经济的壮大,社会保障体系的健全以及法制体系的完善,国有资本可在公益性行业与私人资本合作提供公共产品。另外,国有资本在退出那些私人资本能够承担且国有性质并不能带来更高效益的领域和部门的同时,可率先进入那些资本投入高、私人部门不愿意或不能够进入的高新技术领域,提高国家科技创新能力。

  

厘清政企关系和加快推进混改

  

《金融时报》记者:国企改革是否成功不是简单地国企改革范围和控制权比例是否保留的问题,更关键是国有企业的监管应做到政企分开,政事分开,让市场在资源配置中起到决定性作用。如何才能真正做到厘清政企关系?

  

黄剑辉:首先,将出资职责与监管职责分开,国资委履行监督职责,国有资本投资、运营公司履行出资人职责。2015年9月,中共中央、国务院出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《意见》),提出了完善国有资产管理体系,实现国有资产管理从“管资产”向“管资本”转变,明确了国有企业改革下一步的方向,是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。2015年11月国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》,进一步指出将通过改组组建国有资本投资、运营公司行使国有资本所有者职责,并将改进国有资产监管方式和手段,建立监管权力清单和责任清单。从职能上看,这一系列政策旨在将出资人职能从国资委剥离,由国有资本投资、运营公司承担国有资本保值增值职责,国资委将专注于国有资产监督。

  

其次,在国有资本投资、运营公司建立有效的董事会、监事会,并实行多角度监督机制。通过在国有资本投资、运营公司组建包含代表国有资本所有者的政府官员(股东董事)、成功的民营企业家(独立董事)以及国有企业管理层(执行董事)的董事会,有效履行国有资本所有者权益,按照市场规则选聘国有企业管理者,制定专业准确的经营策略。对国有企业的监督采取监事会、国资委、审计部门和社会公众共同监督的机制,组建包含行业专家的监事会来监督国有企业是否依法经营、是否按规定目标经营以及是否有效经营;国有资本投资、运营公司定期向国资委上报财务报表,且上报之前必须经过国内外权威审计公司评审,凡涉及公司及其下辖子公司的重大投资决策和经营事项,如公开上市、改变经营范围或到海外投资等,须上报国资委审批和备案;国资委可通过向国有企业派驻稽查员的方式,随机调查国有企业的经营状况;审计部门则通过严格审核国有企业的财务资料,监督其经营的规范性和有效性;鼓励社会公众对国有企业管理者腐败行为进行监督。

  

最后,国有资本应实现统一监管。由于国有资本的出资人无法落实到自然人,其出资人代表统一为一家才能更好地实现国有资本监管职能。目前,金融类国有企业、各部委直属国有企业以及文化类国有企业实行各自独立监管,造成国有资本的“多头监管”局面。这种模式容易导致政府过多干预企业经营管理、监管部门利用行政权力控制资源的问题,阻碍市场经济的发展。因此,未来应实行国资委统一监管国有资本,对国有资本的布局规划、管理制度规范以及人事任免等重大事项进行统一监督与管理。

  

《金融时报》记者:实现战略布局还需要着力加快推进“混改”,这一方面应当如何具体操作?

  

黄剑辉:一方面,进一步完善保障民营资本权益的制度建设,调动民营资本参与“混改”的积极性。虽然近期国家出台了多项政策鼓励发展混合所有制经济,但目前民营资本参与国有企业改革的热情并不高,主要问题不是民营资本不足的问题,而是保障民营资本权益的制度建设还需进一步完善,从而增强民营企业参与国企改革在政治上的安全感。因此,推进混合所有制改革需要制定更加公平的政策,保证民营企业和国有企业在市场竞争中规则平等;保障民营资本参股国有企业的合法权益及决策权;按照市场规则确定国有资产价格以及民营资本参与的比例,避免将“国有资产流失”盲目归于民营资本。

  

另一方面,探索实行混合所有制企业员工持股机制,坚持试点先行。竞争性领域实行员工持股是加速混合所有制改革、健全公司治理机制的有效措施,也是激发员工工作积极性的长效激励机制,但员工持股实施的有效性需要健全的法律法规作为制度保障,实施过程需要严格的监督。国资委强调了“存量不碰,增量为主”的员工持股原则,其目的是避免以员工持股的方式将存量国有资产“奖励”给员工,导致国有资产的流失。此外,员工持股不宜搞平均持股和大规模持股,而是鼓励科技人员、经营管理人员和业务骨干持股,这也将有利于企业激励机制的发挥,同时防止可能存在的利益输送。采取先试点、后完善、再推广的策略可以确保员工持股的稳步推进,进一步带动混合所有制经济的整体发展。


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