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程诚:为什么西方官方发展援助会失效?
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2018-04-02
  上世纪 70 年代中期以后,西方传统援助国普遍将发展中国家的基础设施完全交给私人资本来投入。但实际上,由于发展中国家经济发展水平低,市场有限,而基础设施建设却耗资巨大,往往需要十几年甚至几十年才能够收回成本。私人资本对于投资这些国家的基建项目并没有足够的兴趣。对于政治稳定度低,政变和动乱频发的非洲地区,依赖私人资金投资基础设施则是更加不可能。

      作者程诚系中国人民大学重阳金融研究院副研究员,本文刊于2018年3月第五期《中国投资》。

西方对非援助不仅没有帮助非洲摆脱贫困、实现经济增长和产业发展,反而使非洲国家对西方援助产生了制度性依赖,限制了政府治理能力的提高

 

官方发展援助(ODA)本意在于为欠发达地区提供其所发展资源,包括资金积累、适用技术。二战结后数十年内间,西方传统援助国为不发达地区提供了相当可观的发展援助,但为什么这些地区的绝大多数国家仍然难以摆脱贫困?西方整体的援助政策在非洲发展问题上的低效和失败早已经获得了全球国际发展届的共识,即使存在一些振奋人心的发展奇迹,往往也不能够用接受援助的多寡来解释他们的经济增长。那么援助为什么没有效果?赞比亚著名经济学家丹比萨·莫约在其著作《援助的死亡》中将西方援助称为非洲经济增长沉默的杀手。认为长期的制度化援助助长了腐败,导致了严重的援助依赖,使得受援国忽视了出口创汇和国民税收的意义,忽视了中产阶级和私人企业对于经济发展的作用,导致了和资源诅咒一样的援助诅咒。西方对非援助不仅没有帮助非洲摆脱贫困、实现经济增长和产业发展,反而使非洲国家对西方援助产生了制度性依赖,限制了政府治理能力的提高。

 

ODA 制度给非洲国家带来的负面影响

 

ODA 援助资源的输送系统在机制设计上存在着各种各样的问题,导致了低效现象的产生。对于缺乏合理激励机制的援助机构,也没有提高效率的动机。这些都是存在于援助国范围内的问题。在 ODA 援助进入受援国之后,更多具体实践上的失误进一步导致了发展效果的降低。甚至,在一些情况下甚至会反而破坏受援国的发展努力,恶化受援国的经济状况。综合历史与现实,ODA 对于以非洲为代表的发展中国家的消极影响主要如下:

 

朝令夕改的国民经济发展政策。作为国际发展研究的中心问题,官方发展援助(ODA),在实践中已经成为了了一个由一系列价值、规范和机制构成的结合体,成为了发达国家处理南北方国家间关系的核心政策工具。于是,在很多境况下,国际发展研究的成果不可避免地被当作了发展中国家管理国民经济的金科玉律——而它们有时仅仅只是假说而已。不仅如此,大量的国际发展专家还会介入具体的 ODA 援助的设计和实践当中,直接将所学应用到实践上。这样,国际发展的理论成果就和受援国的国家发展政策紧密地联系在了一起;而一旦理论成果有缺陷,其结果也会溢出到现实当中,甚至产生可怕的后果。指导实践的 ODA 理论,在数十年来几易其章,而援助的重点朝令夕改,往往与现实脱节,这就给发展中国家造成了巨大的损失。

 

从一开始关注基础设施建设和工业化的大推进理论,到关注结构调整和善治”(Good Governance) “IMF 药方,再到重视能力建设和受援国制度建设的反思主义兴起。理论的发展和变迁本身没有问题。但是,实际中的经济发展却不能朝令夕改。无论是哪一个经济领域的发展,都需要一个国家十几年,甚至几十年持续不断的投入,而绝对不是是短短几年的援助投入就能够解决的问题。因此,西方主导设计的 ODA 方案实际上干扰了而不是帮助了发展中国家对于经济社会发展的自我思考。

 

破败的基础设施。基础设施,顾名思义就是对于经济和社会的正常运转提供了基础性的作用。通过降低市场交易的成本,改善基础设施能够提升经济的发展水平。基础设施的建设在早期也的确是 ODA 援助的重点。比如,赞比亚的卡里巴峡水电站等设施为非洲新独立国家的初期发展提供了有力的支持。然而大量的基础设施建设耗资巨大,发展中国家自身无法提供资金和技术来修建,援助国也不可能使用无偿援助来支持动辄数亿美元的项目。于是,大多数国家选择使用援助贷款来提供融资。这些基础设施贷款大多采取主权担保形式,非洲国家的债务水平也因此就被债款偿还推高了。这造成了巨大的财政压力甚至于债务危机,也进一步压抑了援助国投入的兴趣。

 

上世纪 70 年代中期以后,西方传统援助国普遍将发展中国家的基础设施完全交给私人资本来投入。但实际上,由于发展中国家经济发展水平低,市场有限,而基础设施建设却耗资巨大,往往需要十几年甚至几十年才能够收回成本。私人资本对于投资这些国家的基建项目并没有足够的兴趣。对于政治稳定度低,政变和动乱频发的非洲地区,依赖私人资金投资基础设施则是更加不可能。

 

无望的工业化。工业对于一国的经济增长意义重大。多数的无论是发达国家还是新兴经济体都会通过工业化过程来转化生产率较低的农业经济,从而实现发展和大规模的减贫。非洲早期的工业化也曾经得到了 ODA 的支持。但是,随着非洲国家早期工业化的失败,还有西方 ODA 在上世纪80 年代彻底转向社会和体制改革援助,这一进程不得不彻底终止。而从上世纪 80 年代开始,西方 ODA 就带有了强烈的新自由主义色彩。ODA 要求发展中国家完全开放市场,政府也不得保护本国工业。随着经济全球化的日益发展,非洲地区日益被限制在原料产地和低端产品的市场,本土工业完全无法参与国际竞争。非洲也因此失去了自我的发展能力,只能依赖外国援助来发展经济。

 

援助依赖症自我发展能力的侵蚀。援助的依赖和受援国自我发展能力的丧失就像是一枚硬币的两面。在这枚硬币的一面中,长期以来西方发展援助占各受援国 GDP 的比例平均达到 13% ,总公共支出比例高达 10%,六七十年代部分国家政府收入的 60% 以上来自于西方援助。这种高比例援助导致了受援国政府缺乏动机去扩大税基,提高政府财税收入。而在另一面,发展援助机构对于受援国政府行政能力发生了严重的侵蚀作用。某些弱国家内,援助机构实际上已经形成了国家政府以外的另一个“平行政府”,提供了从财政到公共卫生等各类公共产品。受援国政府不仅失去了改善公共服务的动机,更由于财政和人力资源的弱势地位也失去了改善的能力。制度缺陷导致的失效ODA 从援助国到受援国的整个输送系统的效率问题是评估援助制度有效性的核心。当代 ODA 输送从援助国纳税人开始,经历援助国议会代表、双边援助机构、援助国承包商、受援国承包商和受援国机构之后,终于抵达了受援国有需求的群众。这一过程当中出现了四个主要问题,严重制约了发展援助的效率。

 

第一个是委托代理问题:在这一过程中出现了多次委托代理关系,相应的道德风险和逆向选择也难以避免。最终,“将援助国纳税人的部分收入转移给受援国有需要的群众”这一初始的委托任务很有可能早已面目全非,被各级代理人出于自己的利益考虑而篡改。

 

第二是资源浪费问题:我们可以发现,从援助国纳税人到受援国受众的整个援助输送过程中,经历了多层次的承包和转包关系。大量的援助资源在这一过程中也被层层剥削,而到达最终受众的资源只占最初资源的一小部分,浪费触目惊心。世界银行的报告就发现,85% 的西方援助都没有真正用于其初始拨付时针对的问题。也就是说,实际上只有 15% ODA 实际上真正用于原本设计的目标上,这一损耗比例可谓惊人。


第三个是监管盲区问题。作为初始委托任务的委托人和受益人,援助国选民和受援国群众被地理上的距离和政治上的主权所区隔。他们都无法获知整个 ODA 输送系统的具体运行信息,更罔论对其进行监管。毫无疑问,这定会导致整个援助系统的大部分成为了监管盲区。

 

最后,ODA 发展援助输送系统的机制安排还产生了影响更为深远的后果。比如,第三方评估机构出于自身利益的考量,对援外项目的评估往往无法做到完全客观公允;援助国机构由于内部激励结构问题存在运营低效和绩效难以评估的状况。


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