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林民旺:“印太” 的建构与亚洲地缘政治的张力
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2018-02-05
  一个以“印太”概念为标签的美国战略正逐步形成,而在“印太”概念映射下,曾经的“亚洲北约”雏形也获得了新的生命力。那么,“印太”概念是如何浮现并流行起来的? 又是如何被逐步纳入四国官方战略词汇中的? “亚洲北约”为什么在十年后再次重启? 显然,“印太”概念的流行与“亚洲北约”的重启,都是近年来亚洲地缘政治变化的结果,也是塑造未来地缘政治格局的重要因素。

  作者林民旺系复旦大学国际问题研究院研究员、中国人民大学重阳金融研究院客座研究员,本文刊于《外交评论》2018年第1期。


  2017年11月12日,美国、印度、日本和澳大利亚四国外交部的司局级官员在越南亚太经合组织领导人非正式会议期间举行了四国会议,就“印太地区的共同利益议题”展开讨论。这次会议是美日印澳四国安全对话时隔十年之后的重启,一方面足以反映出近年来亚洲地缘政治的变化趋向,另一方面又是对近年来逐渐热络起来的“印太”概念的官方确认,自然引起了国际社会的高度关注。

  2007年5月召开的美日印澳四国安全对话,被认为是“亚洲北约”或所谓“四国同盟”的雏形。这一机制中断后,近年来呼吁重启四国安全对话与合作的声音逐渐增多。2012年再次上台的日本首相安倍晋三一直是四国对话的积极推动者,但更关键的决定因素仍然是美国。2016年3月,美国太平洋司令部司令哈里·哈里斯(Harry B. Harris Jr.)在印度“瑞辛纳对话会”(Raisina Dialogue)上强调,要将印日澳的三方对话提升为包含美国在内的四方对话。同月,美国国会下属的美中经济与安全审议委员会举行了有关“中国在南亚的战略”的听证会,认为美国应该考虑哈里斯上将的建议,加强美日印澳四国海军的合作。对此,美国外交政策理事会亚洲安全项目主任杰夫·史密斯(Jeff M. Smith)认为,“四国这样的合作是出于对中国的共同担心”。

  随后,历经美国大选和特朗普上台,一个以“印太”概念为标签的美国战略正逐步形成,而在“印太”概念映射下,曾经的“亚洲北约”雏形也获得了新的生命力。那么,“印太”概念是如何浮现并流行起来的? 又是如何被逐步纳入四国官方战略词汇中的? “亚洲北约”为什么在十年后再次重启? 显然,“印太”概念的流行与“亚洲北约”的重启,都是近年来亚洲地缘政治变化的结果,也是塑造未来地缘政治格局的重要因素。对此,中国应该采取何种政策应对? 本文将就以上问题逐次展开讨论。

  一、“印太” 的概念建构与现实发展

  国际政治既是权力博弈,也是概念建构间的博弈。概念建构参与并塑造权力博弈的进程和结果。印太(Indo-Pacific)概念显然不是亚太(Asia-Pacific)概念的简单翻版。这一概念被日益推广和接受,反映出倡导或接受这一概念的行为体的战略诉求。

  (一)国际政治中的“区域” 建构

  2017年12月18日,美国特朗普政府正式公布了其任内首份《美国国家安全战略报告》。与先前普遍预期略有差别的是,报告并没有直接称美国的亚洲政策为“印太战略”,但是, “印太”概念显然开始正式进入美国构建地区战略的官方思维之中。

  无需讳言,“印太”这一词汇具有地缘政治色彩。这一概念的印度与美国支持者们经常强调,其目的是用于遏制中国海军在印度洋的影响力增长,意在将中国有效地“囚禁”在东亚沿海。套用北约首任秘书长伊斯梅爵士(Lord Ismay,1887—1965)对北约地缘政治内涵的精准概括,“印太”的地缘政治诉求同样可能归结为三个方面:留住美国人、提升印度人和挡住中国人。

  遗憾的是,这一具有明确地缘政治内涵的概念,却鲜见清晰的界定和大致的基本共识。2017版《美国国家安全战略报告》的“印太地区”一开始指的是从印度西海岸到美国西海岸,但是在另一节中,又包括了南亚与中亚,至于印太地区同南亚与中亚之间的差异和交集是什么,报告却没有明晰。概念界定上的模糊性为概念建构中的权力博弈提供了空间。

  不仅“印太”地区的界定是模糊的,事实上很多区域概念本身的边界都常常模糊不清。例如,亚洲被欧洲殖民者分为东南亚、东亚和南亚,但是,不论从自然条件,还是从人文状况来看,东南亚、东亚与南亚之间并不是截然分离的。现在“确定”的区域界限只是人们建构出来的结果,而在几十年前这种“确定性”并不存在。例如,1967年东南亚国家联盟正式成立时,斯里兰卡受到邀请,其他国家希望它也能够加入成为正式成员国。而1972年建国的孟加拉曾首先试图加入东盟,尽管最终未能如愿。1985年南亚国家联盟正式成立前,对是否将缅甸算作南亚国家,也同样存在激烈争议。

  区域概念本身的模糊性,为概念创造者与界定者保持权力、显示权力、获取权力,提供了一种可能性。第二次世界大战后,一些研究东南亚的西方历史学家开始将东南亚“想象”为一个独特的区域,目的是要摆脱对这一区域已有的印度中心论或中国中心论的看法。东南亚的知识分子随后自然地接受了这一叙述,逐步将东南亚建构成独立于中印文化之外的独特“区域”。这种概念上的创造和建构,削弱了中印在这一地区存在的正当性。正如印度曾经反对将缅甸划入东南亚国家,体现了印度希望保持缅甸作为其势力范围的诉求。据新加坡前大使马凯硕(Kishore Mahbubani)回忆,1976年8月在斯里兰卡科伦坡举行不结盟运动会议时,对如何分配南亚和东南亚国家的座位,印度代表团坚称缅甸属于南亚国家,而当时的缅甸外长则称缅甸属于东南亚国家,印度外长怒吼道:“你不知道! 你不知道! 缅甸属于南亚!”

  区域界定和阐述本身就是权力的一部分,霸权国常常会依据自己的利益和影响力范围来命名地区。当大英帝国主导世界时,东亚被称为“远东”,这反映了西方中心主义视角是如何看待亚洲的,其时亚洲被界定为世界的边缘地带。第二次世界大战前的日本帝国则将亚洲称之为“大东亚”,反映出日本试图搞排他性的地区霸权主义,而同一时期的美国将亚洲称为“太平洋”,突出表现了崛起的美帝国意图摆脱长期以来的孤立主义传统,开始将自己界定为亚洲的一部分,寻求在更广泛的世界里扩展美国的存在。

  20世纪70年代上半期,在日本和澳大利亚的极力推动下, “亚太”概念开始使用并被逐步接受,最终于1989年建立了以亚太命名的亚洲太平洋经济合作组织(APEC),区域概念最终被建构为政治现实。亚太概念的建构具有地缘经济、地缘战略上的内在基础和诉求:从东亚经济来看,日本和亚洲“四小龙”的经济迅速增长。此外,澳大利亚在经济上逐步“脱欧入亚”,美国对东亚的贸易依赖超过其对大西洋的依赖。中美建交后中国实现了同美国和西方国家的外交正常化,并且开启了中国的改革开放进程。

  另一方面,亚太概念虽然在20世纪70年代上半期就已经产生,但美国等国家在此后相当长一段时间内不太使用这一术语,而习惯称之为“环太平洋”、“太平洋盆地”。1985年,日本首相中曾根康弘在题为《亚太时代正在到来》的演说中,第一次使用“亚太”一词,但美国官方与报刊均仍采用旧的称谓。直到20世纪80年代末以后,特别是APEC西雅图会议(1993年11月)之后,亚太概念才为各国所普遍接受,并逐渐取代“环太平洋”、“太平洋盆地”等用语。即便如此,对亚太概念本身,仍旧存在诸多不同的内涵界定。

  (二)“印太” 概念的建构 


  “印太”概念的产生与发展,同样经历了一个逐步发展的过程。 

  “印太”作为海洋生物地理概念早已存在,涵盖的地域相当广泛。根据澳大利亚洛伊国际政策研究所(Lowy Institute for International Policy)非常驻研究员罗里·梅德卡夫(Rory Medcalf)的研究,“印太”作为学术概念,早在20世纪50年代就被用于讨论去殖民化进程,并在60年代和70年代澳大利亚国际事务研究所和澳大利亚国立大学召开的研讨会中多次使用。但随后三十年左右,这一概念似乎销声匿迹,未曾引起人们关注。直到2005年,新加坡东南亚研究院(ISEAS)高级访问研究员迈克尔·理查森(Michael Richardson)在一篇论文中认为,东亚峰会包含了印度、澳大利亚和新西兰,意味着“印太”地区的浮现。由此,“印太”概念开始日益受到关注。

  不过,自“印太”概念产生后,对其存在的合理性和正当性,支持者们仍然经历了一番辩护,他们需要表明用“印太”取代“亚太”概念的合理性所在,或者说,亚太概念已经不合时宜了。通常来说,对“印太”概念的辩护主要有两个方面的理由:一是随着中国和印度海上利益及海军的发展,日益加剧的战略竞争促使原本分开的印度洋和太平洋连成为一个整体;其二,经济上的联系,尤其是东亚对中东石油的巨大需求,提升了印度洋作为能源通道的重要性,将两洋沿岸的国家和更广泛的地区国家的命运连接在一起。

  换言之,随着印度与印度洋重要性的凸显,需要一个新的区域概念,才能反映这一新的政治现实。传统上的亚太包括了美国、东北亚、东南亚和南太平洋,但却没有将印度洋包括进来,新的“印太”概念的直接诉求是将印度洋和印度纳入其中。

  这一概念本身试图把握正在浮现的战略情势,也服务于一些国家的政治目的和战略诉求。对澳大利亚和印度而言,“印太”概念可以将两国放置在地缘政治版图的中心位置,凸显它们在地缘战略上的重要性,相反亚太概念显然将二者边缘化了(迄今为止,印度还不是亚太经合组织的成员国)。其次,这一概念也间接显示出澳大利亚和印度对美国战略上的重要性,尤其考虑到美国的地区战略承诺正受限于预算压力。再者,“印太”概念也为澳大利亚提升与印度及其他地区伙伴的关系、加强在印度洋地区的存在提供了正当性。

  澳大利亚的智库与学者是这一概念最积极的倡导者。当然,对这一概念给澳大利亚造成的风险,拉特博大学(La Trobe University)政治与哲学系教授尼克·比士利(Nick Bisley)和昆士兰大学政治学与国际关系学院副教授安德鲁·菲利普斯(Andrew Phillips)也有充分认识。他们认为,“印太”概念提升了澳大利亚在美国地区战略中的重要性,显然也提高了美国对澳大利亚在印度洋区域扮演的角色预期,澳大利亚为维护美国霸权所需要承担的责任也将更重,例如美国海军增加对澳大利亚海军斯特灵基地的使用,以及可能在科科斯群岛设立美国无人机基地等,这些举措无疑都可能引发地区国家的担忧。

  因此,虽然澳大利亚是“印太”概念的积极倡导者,但却并不是第一个正式使用这一词汇的国家。2009年的《澳大利亚国防白皮书》中采用的是“宽广的亚太地区”的说法。澳大利亚政府2012年10月发布的白皮书《亚洲世纪中的澳大利亚》,虽然提及印太和跨亚洲区域是两个正在被越来越广泛使用的词汇,指出不论哪个词都可能塑造澳大利亚未来的政治、经济、安全和环境利益,但是却并没有直接使用“印太”。直到2013年5月发布的《澳大利亚国防白皮书》,才正式将“印太”概念吸收到官方文件中来。2013年9月澳大利亚外长朱莉·毕晓普(Julie Bishop)就任后,立即指示澳大利亚外交事务与贸易部今后要采用“印太”一词来取代使用了四十年之久的“亚太”一词。有趣的是,毕晓普本人却经常使用“印度洋-亚太地区”,而非“印太”。

  “印太”概念在印度国内经历了一番辩论,最终也上升为官方话语。2007年8月,安倍晋三在印度发表了《两洋汇聚》的演讲,称“印度和日本联手,加上美国和澳大利亚,将可以形成一个打破地理疆界的大亚洲”。这一演讲,加上当时印度国内正对印度外交转型进行的热烈辩论,使得“印太”概念在印度国内迅速热络起来。

  大致来看,印度对“印太”概念的讨论,主要有三种立场和路径:第一种路径是接受这一概念,试图将此概念作为印度放弃不结盟外交传统并视中国为战略威胁、转而同民主国家共同塑造地区经济与安全架构诉求的契机;第二种路径则反对这一概念,认为这将使印度与美国更紧密地结盟在一起,无法保持外交的自主性;第三种路径则强调这一概念的经济诉求,同时认为要保持印度不结盟、战略自主的战略成分,着力于创造一个有力、稳定的地区环境来发展印度国内经济。

  讨论虽然没有形成多少共识,但是印度总理曼莫汉·辛格却在2012年12月参加印度—东盟峰会时第一次正式使用了“印太”概念,他说:“我们的未来是相互联系在一起的,一个稳定、安全与繁荣的印太地区对我们自己的进步和繁荣也是至关重要的。”2014年5月新总理莫迪就职后,印度政府已经日益频繁地使用“印太”一词。

  “印太”概念也契合了日本安倍晋三政府的外交理念和需求。2006年上台的日本首相安倍晋三与外相麻生太郎在外交上大肆倡导建立所谓“自由与繁荣之弧”。这一构想与“印太”构想存在相似之处,正如安倍晋三在印度的演讲《两洋汇聚》中所提出的,要以日本、印度、美国和澳洲等民主国家组成“自由与繁荣之弧”,这事实上明确了其外交实质是打造美日印澳四国的价值观同盟。

  然而,第一次安倍内阁执政时间短暂,来不及展开“自由与繁荣之弧”外交就匆匆下台。直到2012年,安倍第二次当选日本首相后旋即提出“安全保障钻石构想”,称“太平洋的和平、安全及航行自由与印度洋的和平、安全及航行自由紧密相关,日本作为亚洲最古老的海洋民主国家,应该在保护太平洋和印度洋的和平安全及航行自由方面发挥重要的作用”, “有必要构建从印度洋到西太平洋浩瀚的钻石形状海域的守护战略。”

  随后,2016年安倍晋三正式提出“自由开放的印太战略”,日本成为“印太”战略的核心推动者。在安倍的“印太战略”中,“日本将担负起责任,将太平洋与印度洋、亚洲与非洲发展为自由、法治和市场经济的区域。”由于印度处在两大洋、两大陆的中心位置,在自由开放的印太战略中扮演核心的角色。因此,在2016年9月召开的东盟峰会上,安倍就“印太战略”向莫迪进行说明,并称“印度是连接亚洲和非洲最重要的国家”,希望“日印紧密携手,推动这一构想的具体化”。印日的携手事实上共同推动了“印太”为美国特朗普政府所接受。

  “印太”概念的讨论和流行,恰逢美国奥巴马政府出台并推行“亚太再平衡”政策。美国企业研究所前常驻学者迈克尔·奥斯林(Michael Auslin)和传统基金会亚洲研究中心主任瓦尔特·洛曼(Walter Lohman)是这一概念在美国的倡导者。

  美国官方的做法是,在推出“亚太再平衡”政策的同时,将原来亚太范围的界定悄悄地扩大为印太。2010年10月,美国国务卿希拉里在夏威夷发表的演讲中,公开使用“印太盆地”(Indo-Pacific basin)概念。2011年10月,希拉里在美国《外交政策》杂志网站发表的《美国的太平洋世纪》(America’s Pacific Century)一文中,将亚太扩展到包括印度和印度洋地区。文章提出:“亚太地区已成为全球政治的一个关键驱动力,该地区从印度次大陆一直延伸到美洲西海岸,横跨太平洋和印度洋两个大洋,由于交通运输和战略因素而日益紧密地联系在一起。该地区有我们的一些重要盟国,还有中国、印度和印度尼西亚等重要的新兴强国。”随后,美国负责东亚事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔(Kurt M. Campbell)、后来的国务卿约翰·克里和副总统乔·拜登在阐述美国“亚太再平衡”政策时,都提到了类似印太的概念,而美国太平洋司令部前司令哈里·哈里斯和现司令萨缪尔·洛克利尔(Samuel J. Locklear)都更偏好使用“印亚太”(Indo-Asia-Pacific)一词。而对“印太”概念被全盘接受,则要等到特朗普政府。

  作为全球性大国,美国原本就在“印太”地区广泛存在。美国在印太地区遍布军事基地,如在中东国家巴林首都麦纳麦、澳大利亚北部港口城市达尔文、印度洋中部的迪戈加西亚岛和新加坡都有军事基地。美国太平洋司令部的责任区也涵盖了从美国西海岸以西到印度西部边界以及从南极到北极的地球表面的一半左右面积。

  作为“印太”战略的前奏,美国加强了同印度洋岛国斯里兰卡的关系。2015年1月,斯里兰卡新政府上台后,两国关系一改此前“冻结”的状况。2015年5月,克里访问斯里兰卡,这是美国国务卿43年来首次访问斯里兰卡。2005年美国国务卿鲍威尔曾短暂停留。“印太” 的建构与亚洲地缘政治的张力2016年2月,美国同斯里兰卡建立了伙伴对话机制。2017年10月,美国与斯里兰卡海军更是破天荒地举行了第一次海军演习。2017年11月6日举行了第二次伙伴对话,两国表示要建设一个自由、开放的印太地区,要推动建立以规则为基础的秩序。

  印度尼西亚同样接受了“印太”概念。2013年5月16日,印度尼西亚外交部长马蒂·纳塔莱瓦加(Marty Natalegawa)在美国战略与国际问题研究中心发表题为“印度尼西亚对印太的看法”(An Indonesian Perspective on the Indo-Pacific)的主旨演讲,特别指出,“印太”概念指涉的是横跨两大洋的三角形,日本处在北部,澳大利亚在东南部,印度在西北部,印度尼西亚处在中间。对印度尼西亚而言,基于它的地理位置,印太地区的发展,自然关涉印尼的长远利益。鉴于印太区域的信任赤字、领土争端和变化,他呼吁要推动缔结印太区域内的和平友好条约。

  总而言之,“印太”概念在历经三十年的沉寂中被再次“发现”,并在短短十多年间就由学术词汇上升为官方政治话语,得到美日印澳和印尼官方的正式“加持”。正如上文所述,“区域”建构都有其内在的地缘政治意涵,亚太区域的建构造就了亚太经合组织,而“印太”的建构最直接的影响就是四边安全对话的重启。

  二、“印太” 构建与四边安全对话的重启

  美国是四边安全对话或“四国同盟”构想的始作俑者。2004年底印度洋海啸发生后,在美国倡议和推动下,美日印澳四国组成协调救灾行动的“核心集团”。这一昙花一现的四国合作却成为“四国同盟”构想的滥觞,美官员多次表示,希望将这一救灾联盟改造成持久的共享民主价值观的地区同盟。

  真正着手推动构建四国同盟的却是日本首相安倍晋三。2006年12月,印度总理辛格访问日本时,双方建立了全球战略伙伴关系,并且认为两国要和亚太地区其他志同道合的国家建立对话机制,双方将就具体形式进行磋商。随后,美国副总统迪克·切尼公开支持四方安全对话的倡议,并于2007年2月访问澳大利亚时同澳总理约翰·霍华德(John Howard)讨论了这一构想。经过一系列外交磋商和互动后,2007年5月,美日印澳最终在东盟地区论坛会议期间举行了首次四方安全对话,虽然这只是司局级的非正式磋商,但由于它具有“里程碑”性质的信号意义,激起了国际社会的强烈反应。

  不过,随着2007年9月安倍晋三下台、印度总理辛格在国内遭到印度左翼政党的大量质疑和反对,以及2007年11月澳大利亚霍华德政府的下台,建立四方安全对话机制的热情开始消退。

  直到2017年,“四国同盟”再次浮现。2017年10月8日,日本外相河野太郎与美国国务卿蒂勒森、澳大利亚外长毕晓普举行会谈,就四国战略对话交换意见。随后,河野太郎在接受《日本经济新闻》专访时强调:“日本必须战略性地描绘一个大的蓝图,并进行外交努力”, “为了维护自由开放的海洋,自然要把经济和安全保障也摆上桌面”。正是在日本的推动和支持下,2017年11月12日,美日印澳四国对话得以再次重启。

  这一四方安全对话机制重启的直接诉求,看似是应对核扩散问题(朝鲜核问题)、恐怖主义、海上安全和互联互通问题,但是更深厚的动力来自四国“印太”战略的利益汇聚。要理解并解释这一对话为什么能够在十年后重启,把握其在今后的发展趋势,无疑最需要关注的是近年来美日印澳四国之间关系的提升和四国之间对话机制的发展,这些才是四国安全对话机制的内在动力和可持续发展的基础。

  (一)四国之间关系的整体提升

  美日印澳四国安全对话机制的重启,归功于四国之间多种双边关系的不断提升,美日、美澳一直存在盟友关系,更重要的是美印、印日、印澳和日澳之间关系的提升与发展。

  冷战结束以来,美印关系一直处在不断提升的轨道上。随着莫迪上台,印美关系更得到大幅提升,以至于印度在防务上逐渐发展成为美国的“准盟友”。2015年2月,美国总统奥巴马作为主宾参加了印度共和国日的庆典,这在印美关系中尚属首次,具有“标志性”意义。2015年6月美国防长阿什顿·卡特(Ashton Carter)访问印度,双方正式签署新版《美印防务合作框架协议》,确定两国防务合作的新领域,简化美国对印防务技术的转让,并加强两国在联合军工生产上的合作。

  到2016年,双方的防务安全合作水平更是大幅提升。2016年6月莫迪任期内第四次访美,被安排在美国国会两院联席会议上发表演讲。莫迪在演讲中表示,要让印度成为美国的“主要防务伙伴”,目标是要在防务合作上达到美国最紧密盟友和伙伴的程度。莫迪的演讲宣告印度对美外交要走出过去“犹豫不决”的情势。更重要的是,2016年8月,两国结束12年的谈判,正式签署《后勤保障协定》,实现了军事基地的共享,印度一步步地朝着美国“准盟友”的方向发展。

  印日关系同样在近些年内大幅提升。2006年安倍晋三第一次上台,将印日关系由先前不冷不热的状态逐步向前推进。2006年12月辛格访问日本,两国正式确立全球战略伙伴关系,并建立了两国总理年度互访机制。2012年安倍第二次上台,提出“民主安全菱形”,试图构建贯穿印度洋和太平洋的“联合阵线”,印度的作用更加凸显。2014年1月,安倍受邀为印度共和国日主宾,这是日本首相首次作为印度共和国日的主宾。2014年9月,莫迪访问日本时,两国更将关系界定为“特殊的全球战略伙伴关系”。随着2017年4月日本众议院通过《日印核能协定》批准案,待7月20日条约正式生效后,更解除了阻碍两国合作的绊脚石,自此,印日关系可谓进入“蜜月期”。

  印澳关系也在近些年内得到迅速提升。冷战后,由于澳大利亚反对印度进行核试验,并且拒绝向印度出售铀,致使两国关系一直没有显著提升。尽管2009年两国确立了战略伙伴关系,但是直到澳大利亚改变了对印度出口铀燃料的政策,两国关系的障碍才得以消除。2014年9月,澳大利亚总理托尼·阿博特(Tony Abbott)访问印度,双方最终签署《和平使用核能备忘录》,澳大利亚承诺向印度供应铀燃料。2014年11月莫迪访问澳大利亚,这是印度总理28年来首次访问澳大利亚,双方签署了安全合作的框架协议,两国防务合作迅速开启。

  2015年两国首次在孟加拉湾举行海上演习,2017年6月举行了第二次。2016年10月两国首次举行特种兵军事演习,2018年将开启两国陆军军事演习。2017年4月,澳大利亚总理马尔科姆·特恩布尔(Malcolm Turnbull)访问印度,两国更承诺要以相互尊重与合作为基础构建一个和平繁荣的印太。

  冷战后日澳关系已经有较大的发展,近些年更达到了“亲密无间”的程度。2014年4月,澳大利亚总理阿博特访日时,曾受邀参加日本国家安全保障会议特别会议,显示出两国互信程度之高。2014年7月,日本首相安倍晋三访问澳大利亚,将两国提升为“特殊的战略伙伴关系”,正式确立两国元首年度会晤机制。双方除了防务安全上的紧密合作,在地区热点问题上也保持一致立场。

  美国与澳大利亚的关系也在协调中发展。美国推行“亚太再平衡”政策后,澳大利亚积极加以对接。特朗普上台后,2017年6月5日澳大利亚外交部长毕晓普、国防部长马里斯·佩恩(Marise Payne)与美国国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯(Jim Mattis)举行了特朗普上任以来的首次美澳部长级磋商,除了重申要扩大联盟下的防务、安全和情报合作外,双方还强调要协同加强建设一个安全、稳定和繁荣的印太地区。尤为值得突出的一点是,双方都认为2016年7月所谓“南海仲裁案”的结果要作为未来解决南海争端的基础。

  简言之,近年来美日印澳四方之间,彼此间的双边关系都有很大提升,这也为四方之间建立深度对话机制提供了条件。

  (二)四国之间对话机制的发展

  近年来,美日印澳四国之间逐步建立起双边的外交部长加国防部长的“2+2”对话机制。这种形式的对话机制最早是冷战后美俄之间就协调外交与防务政策而建立的,随着日本政府积极采纳并推广这一对话磋商机制,四国对话机制相继得以形成,这一机制的拓展凸显四国内部双边关系的深入发展和沟通。

  日本与澳大利亚在2007年就确立了外交部长加国防部长的“2+2”对话机制。在这一对话机制下,日澳除了就双边外交与防务政策进行协调磋商之外,还共同就对其他地区或第三国的政策进行协调。2017年4月20日,双方举行了第七次“2+2”对话。在这次对话中,双方强调要共同确保建设一个稳定、自由和开放的以规则为基础的印太地区。澳大利亚支持日本提出的“自由开放的印太战略”,双方欢迎美国增强在印太地区的存在,承诺要加强美日澳、日印澳的三方对话,共同提升东南亚国家的海上安全能力,特别需要指出的一点是,双方称要坚持2016年7月12日的所谓“南海仲裁案”结果。

  日本与印度自2007年起就建立了外交部长级别的战略对话,2009年开始建立外交秘书加国防秘书的“2+2”对话机制,并于2010年7月2日举行首轮对话。随着莫迪的上台,2014年双方将这一机制升级为副部级的“2+2”对话机制。除此之外,印日两国随后还相继建立了国防部长对话、国家安全顾问对话等机制。在频繁的机制性对话下,两国就地区安全、海上安全、经济合作等事宜进行了广泛协商,尤其是在共同应对“一带一路”的问题上取得了一致的共识。

  随着印度与澳大利亚关系的逐步提升,2017年12月12日澳大利亚与印度举行了首次“2+2”外交秘书与国防秘书的对话,印度外交国务秘书苏杰生(Subrahmanyam Jaishankar)、国防秘书什里·桑贾伊·米特拉(Shri Sanjay Mitra)、澳大利亚外交事务与贸易部秘书孙芳安(Frances Adamson)和国防秘书格雷格·莫里亚蒂(Greg Moriarty)共同出席了此次会晤。这一对话是澳大利亚总理阿博特2014年访印期间首次提出的设想。在首次会晤中,双方都认为,一个自由、开放、繁荣和包容性的印太地区有助于实现该地区及世界所有国家的长期利益。

  与此同时,美国与印度也开始讨论建立外交部长加国防部长的“2+2”对话机制。2017年8月15日,印度外长斯瓦拉吉(Sushma Swaraj)和美国国务卿蒂勒森在电话交谈中就新的对话机制进行了讨论。美国白宫在声明中称:“通过建立新的`2+2’部长级对话机制,两国战略磋商将得以提升,领导人也将借此促进印太地区的和平和稳定。”但针对印美新对话机制的具体细节,双方都并未透露详情。

  美国与日本早就已经建立“2+2”对话机制。在特朗普上台后,这一机制顺利启动。2017年8月17日,美国与日本举行了特朗普上台以来的首次外交部长加国防部长的“2+2”会议,美国国务卿蒂勒森和国防部长马蒂斯、日本外务大臣河野太郎和防卫大臣小野寺五典共同出席。正是在这一对话中,日本向特朗普政府阐释了自己的“自由开放的印太战略”,并得到了美国的理解和支持。

  与此同时,美日印澳之间的三边对话机制也在拓展,并就印太问题进行协调。

  美日澳早在2006年3月就举行了第一次外交部长级别的战略对话。2017年8月7日,三国外长举行了第七次部长级战略对话,重申三方战略伙伴对确保基于法制基础之上的自由、开放、和平、稳定和繁荣的亚太与印度洋及世界的重要意义,重申持续地深化协调与合作来实现这些目标,更坚持要维护2016年7月12日的所谓“南海仲裁案”的结果。

  日印澳也已经建立副部级的对话机制。最近的一次会晤是在2017年12月13日,由印度外交国务秘书苏杰生、澳大利亚外交事务与贸易部秘书孙芳安、日本副外相杉山晋辅举行了第四次三边高官对话会,三方就包括印太地区事务和三边合作的所有问题交换了看法,讨论了三方在印太地区的共同利益。



  美国提出“印太”战略的目的,明显是要将印度拖入美国的亚太军事阵营。图为2017年7月,日美印三国18艘舰船等参加马拉巴尔军事演习。 视觉中国 图

  美日印在2011年就开始启动了司局级的对话。随着美日澳和日印澳三边对话机制的逐步开展,构建美日印部长级对话机制就成为必然。2015年9月29日,第一次美日印三边部长级对话在华盛顿启动,美国国务卿约翰·克里、印度外长斯瓦拉吉、日本外相岸田文雄参加对话。三方强调彼此在印太地区利益的日益汇聚,表达了三方对地区冲突和海上安全的共同关切,并寻求增强南亚与东南亚的互联互通,特别是同意日本正式加入美印马拉巴尔海上军事演习。随后,日本正式加入马拉巴尔年度海上军事演习。(马拉巴尔[Malabar]是印度次大陆西南海岸附近一处海域;“马拉巴尔军演”用来称呼印度与美国在印度洋共同执行区域安全防务以及加强军事合作的常态性演习,该演习始于1992年。——编注)

  2017年9月19日在纽约举行了第二次美日印三边部长级对话,美国国务卿蒂勒森、印度外长斯瓦拉吉和日本外相河野太郎参加。三方强调作为印太地区的伙伴享有共同的价值观,着重讨论了朝鲜形势、海上安全和地区互联互通问题。三方表示,要为实现自由和开放的印太而加强海上安全和地区互联互通上的合作。

  可以看出,随着美日印澳四国之间关系的发展,以及四国之间双边和多边对话机制的发展和深化,重启四国安全对话只是“水到渠成”的结果。正如美国外交政策理事会亚洲安全项目主任杰夫·史密斯所称:“四国中以双边、甚至三边形式出现的正式或非正式合作已经形成,而且合作的步伐最近几年在加快……实际上,他们的合作正慢慢向那种非正式联盟迈进。”另一方面,美日印澳四国关系的发展以及对话机制的深化,反映出地区地缘政治正在以“印太”区域建构为标签发生内在变化,而这才是中国需要真正应对的趋势。

  三、“印太” 四边安全对话机制前景及中国的应对

  依据日本外相河野太郎的设想,四国安全对话首先从局长级对话开始,明年逐步提升到外长级、首脑级。那么,“印太”四边安全对话将如何发展? 是否可能发展成正式的“亚洲北约”? 这是讨论中国应对策略的必要前提。

  (一)“印太” 四边安全对话机制的内在张力

  2017年11月12日的四国安全对话并没有发布正式的共同联合公报、声明或新闻稿,而是采取了各自发布公告的形式。通过比较四方发表的声明,可以看出共同的地方是应对核扩散、恐怖主义和促进互联互通。同样可以发现的是,这一四边安全对话机制存在内在的张力。由于美日是这一四边对话最积极的推动者,因此顾虑较小,相反,印度和澳大利亚的担忧则明显较多。

  在公开发表的声明中,印度的立场明显区别于其他三方。印度的声明里没有“以规则为基础的秩序”、“自由航行与海上安全”、“国际法”等词,也没有承诺要继续深化四方安全对话。更重要的是,印度要建构的印太地区是自由、开放、繁荣和包容性的架构,因此,印度事实上是主张将“印太”架构发展成经济性质的,而不是安全性质的;要将“印太”发展为包容性质的,而非局限于四国;要将“印太”发展为利益共同体,而不是民主自由的价值观共同体。

  显然,美日印澳对“印太”架构有不同的诉求。尽管美国将印度拔高到其亚洲战略的“支柱”地位,但是,对印度而言,美国的印太战略却是“烫手的山芋”。印度一直期待美国在印太地区发挥更大作用,保持地区的权力平衡,尤其在当下,只有美国才能有效地牵制中国。

  另一方面,印度一直对中美间的任何合作与冲突保持高度关注。印度不少分析人士认为,美国的“印太”战略仍然充满不确定性。特别是,2017年10月蒂勒森的演讲发表后,很多印度媒体表达了谨慎的看法,尤其主张印度不宜立刻倒向美国。

  印度知名学者曼诺吉·约什(Manoj Joshi)认为,过去数年,尤其是南海问题仲裁案和“一带一路”国际合作高峰论坛以来,美国的外交政策显示出不一致性,促使这一地区国家逐步转向中国,特别是东盟国家,正逐步适应中国的权力,甚至连固执的新加坡也不得不向北京屈服。《印度快报》评论家胡达(Deepender Hooda)认为,美国的外交是为美国利益服务的,印度需要谨防被美国利用。美国批评中国破坏“以规则为基础的秩序”并没有道理,因为现在美国自己才是最不遵守国际规则的国家。因此他提醒,印度外交要以印度的国家利益为考量,在中美战略竞争可能上升的过程中,不能一味以亲美作为自己外交的要求。

  曼诺吉·约什更认为,美国提出“印太”战略的目的,明显是要将印度拖入美国的亚太军事阵营。在亚太国家中,只有印度具备有效平衡中国的潜力。日本虽然军事实力强大,但却陷在同朝鲜的斗争中。澳大利亚对华政策总是不连贯,且三心二意。而越南的对华政策,不论是地理上还是经济上都太脆弱。另一方面的原因是,美国与印太地区的联系有很强的军事内容。美国太平洋司令部的责任区涵盖了迪戈加西亚和斯里兰卡南部,但是对印度最重要的区域波斯湾和阿拉伯海,却被排除在印太战略的讨论之外。

  因此,约什的建议是,印度当然要与美国发展紧密的关系以抵消中国日趋增长的权力,尤其是印度经济正待起飞、军事实力有待改造之时,但是印度也要确保在印太战略的义务上保持平衡。因此,在当前对美仍存在诸多不确定的情况下,印度显然不会“毫不犹豫”地拥抱“印太战略”,但是印美的防务合作仍然会进一步发展。部分原因在于,“洞郎对峙”让印度看到了其大国外交的局限性,即印度没有一个铁杆的大国伙伴,俄罗斯和美国都没有鲜明地支持印度。日本虽然私下支持,但是也没有做出任何公开表示。经历“洞郎对峙”后,也有理由相信印度会进一步拉紧自身同其他大国的战略关系。

  澳大利亚对提升和继续发展“印太”概念下的四国安全对话也有担忧。正如尼克·比士利和安德鲁·菲利普斯所强调的,虽然澳大利亚要考虑用新词汇来描述新的地缘政治现实,但是“印太”一词可能增加了澳大利亚对美国的安全承诺,并且潜在地疏远最大的贸易伙伴(暗指中国),似乎并没有解决澳大利亚的战略困境,甚至可能使其战略环境变得更糟。

  除此之外,在澳大利亚采用“印太” 的建构与亚洲地缘政治的张力这一概念后,也需要考虑厘清“印太”世界观之后的战略内涵。首先,澳大利亚需要评估“印太”这一概念对其与中国、美国关系的影响,尤其是,采用“印太”概念后,可能会被看作澳大利亚与美国更紧密地靠在一起,从而疏远中国。其次,澳大利亚必须考虑当在外交中采用“印太”概念后,如何与印太地区大国建立关系。澳大利亚需要更有力地接触许多地区玩家,如印度、印度尼西亚、日本、韩国、越南、泰国和一些重要的非洲国家,包括建立安全对话和行动上的合作。再次,澳大利亚需要投入时间和精力来建设“印太”区域的制度,这些制度包括环印度洋地区合作联盟和东亚峰会。

  另一方面,澳大利亚与印度在“印太”概念的认知上存在根本性差别。澳大利亚对“印太”概念的表述是要避免使其看上去意在遏制中国,而印度主流看法则反对将中国纳入“印太”范畴中,并且日益担忧中国在印度洋的存在,因而,澳大利亚发现自己在不同的“印太”概念中显得左右为难。澳大利亚注意到印度对中国在印度洋建设港口及增强存在的深切担忧。澳大利亚整体上认为,由于中国大量的贸易是经过印度洋的,中国在印度洋具有自己的合法利益,因此需要将中国纳入任何这一地区安全架构之中,而风险在于这一观点与印度并不一致。

  总之,在美日印澳中,澳大利亚由于经济体量最小、对中国的经济依赖最重,一直是其中“排华”的犹豫力量,而印度则一直基于其大国身份的认知以及对美国的不信任,在四边安全对话中,表现出“截然不同”的发展取向。

  (二)中国的应对策略

  无需讳言的一点是,“印太”概念下的四国安全对话有针对中国的一面。在美日澳发表的声明中,对以规则为基础的秩序、海上安全、自由航行、国际法等概念的强调,甚至对2016年7月所谓“南海仲裁案”结果的坚持,都明显指向中国的南海政策。

  2017年11月24日澳大利亚发布的《外交白皮书》称: “我们(澳大利亚)生活在一个更具竞争性和争夺性的世界里……由于国家间相对实力的转移,以规则为基础的国际秩序将继续受到某些寻求短期利益的国家和其他一些希望搞保护主义和孤立主义的国家的挑战。”澳大利亚理解的“以规则为基础的国际秩序”指的是自第二次世界大战后所建立的同盟网络、条约和制度,以及籍此而建立的一套国际法、国际规则、规范和惯例。

  另外一个指向则是针对“一带一路”。日本外相河野太郎2017年10月25日在接受《日本经济新闻》专访时透露,四国安全对话的目的之一是与提出“一带一路”广域经济区构想和加强海洋战略的中国相抗衡。河野太郎表示:“从亚洲到非洲将推进高质量的基础设施投资”,考虑通过主导制定贸易规则的主导权来对抗资金丰富的中国,“有必要让中国按照开放、透明的国际标准进行基础设施投资”。

  对中国而言,不论四方安全对话如何发展,首先还是要保持战略定力。印度不会毫无顾忌地同美国发展关系,日本的战略举措也有两面性,澳大利亚更是容易摇摆的一方。以目前的情势判断,美日印澳四方领导人对话机制的形成尚需时日。

  其次,中国仍然要对美日澳印四方形成“准同盟”保持警惕。日本一直极力游说印度同意澳大利亚加入马拉巴尔海上军事演习。澳大利亚至少从2015年就开始讨论要加入马拉巴尔军事演习的选项。通过“洞朗对峙”,加上日本的撮合,以及美国的“印太战略”构想,很有可能在2018年就正式形成四方海上安全“准同盟”体系。中国要保持对这一动向的积极关注,事实上, “印太”的构建冲击了东南亚国家在原来亚太体系中的核心地位,部分东南亚国家感觉可能被美国“抛弃”,而这也是中国可以着力的方向。

  最后是积极研判中国参与“印太”构建的可能性。随着“一带一路”在印太地区的展开,中国可以考虑积极主动地将“印太”概念置于“一带一路”概念之内,来化解“印太”针对中国的一面。正如中国社会科学院学部委员张蕴岭教授指出的, “一带一路”倡议的提出和建设,意味着中国的自我定位发生了重大转变,过去中国将自己定位为东亚国家,视野集中于周边中的东边和南边。而“一带一路”倡议的提出和推进,可以看出中国将自己定位为亚洲中心国家和欧亚大陆国家,这从六条经济走廊和“一路”的整体走向是朝西、南方位布局就可以看出来。换言之,中国不是“印太”的局外人。

  中国官方事实上迈出了积极的一步。中国驻斯里兰卡大使易先良在国际会议和访谈中认为,其实中国是南亚的一部分。他认为,从地理位置上看,中国与印度、巴基斯坦、不丹、尼泊尔等南亚国家接壤,相关边境线长达4000多公里。从云南昆明飞科伦坡比到哈尔滨更近。从宗教文化上看,中国与南亚各国的交流经时数千年,历久弥新。斯里兰卡等流行的小乘佛教,也存在于中国云南等地区。因此,他强调,中国在印度洋存有核心利益,例如每年派出五、六批军舰在亚丁湾给中国和其他国家商船护航,保护他们免受海盗侵扰。

  总之,“印太”仍旧是一个有待建构的概念,并不是美日印澳的专有名词,而四边安全对话也只是“印太”区域构建的开端,中国的视野和利益都决定了要对“印太”区域的构建以及制度架构提出自己的阐释和主张。



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