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黄剑辉:国企改革5点战略 构建收益全民共享机制
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2016-03-28
  结合春秋战国至今的中国国有企业改革的发展历程和政策启示,借鉴前苏联、东欧、西欧及东亚国家国企改革历程,黄剑辉提出了深化国有企业改革的5点战略,第一、明确国企定位,有进有退确定战略布局;第二、厘清政企关系;第三、需要保留的国企着力加快推进混改;第四、分类设计运营机制;第五、构建国有资产受益全民共享机制。

  黄剑辉系民生银行研究院院长,中国人民大学重阳金融研究院高级研究员。本文刊于3月27日和讯网。


  3月27日,“国有企业改革—打好供给侧结构性改革攻坚战”理论研讨会在北京召开,会议由华夏新供给经济学研究院、中国新供给经济学50人论坛主办,和讯网作为特邀媒体全程报道。


  新供给经济学50人论坛副秘书长、民生银行研究院院长黄剑辉剖析了基于中国自身发展历程及多维度国际对比的国企改革战略研究。


  在黄剑辉看来,国企改革的必要性主要体现在 第一、市场化进程中国有企业数量不降反升,国有资产规模逐年增加;第二、国企分布较广,工业及批发零售行业数量占国企总数达42%;第三、国企经营质量有待进一步提高;第四、国资委职能定位模糊以及外部压力。


  结合春秋战国至今的中国国有企业改革的发展历程和政策启示,借鉴前苏联、东欧、西欧及东亚国家国企改革历程,黄剑辉提出了深化国有企业改革的5点战略,第一、明确国企定位,有进有退确定战略布局;第二、厘清政企关系;第三、需要保留的国企着力加快推进混改;第四、分类设计运营机制;第五、构建国有资产受益全民共享机制。


  以下为演讲实录:


  黄剑辉:尊敬的贾康院长,周局长,马晓河院长,各位嘉宾,女士们,先生们,大家早上好,非常高兴借今天这个机会向大家汇报一下我们民生研究院最近做的一个重要的课题,题目是《基于中国自身发展历程及多维度国际经验借鉴的国有企业改革战略研究》。发言内容分三个方面,第一方面是把研究这个问题的背景向大家报告一下,第二方面是基本的框架,国有企业改革的问题,确实像贾院长和很多专家所说,是整个供给侧结构性改革的一个焦点和核心。第三方面如何来研究这个问题,我们采用了长焦距、全景式、定量定性相结合的方法,在此基础上提出深化国企改革的总体战略。


  基本框架:首先是基于背景的分析,为什么做这个研究,在此基础上按照问题导向这样一个逻辑,分析一下研究这个逻辑的必要性,长焦距就是指我们把对国企问题的研究打到了春秋战国时期管仲2700年前创办官盐官铁,把眼光放到这个时点,再来历史的纵向看这个问题。全景式就是把眼光放到全球,分析全球三大类,与原社会主义国家的国企改革的路径。第二个维度是西欧欧美国家,市场经济国家他们国企改革的定位和路径。第三种就是东亚儒家文化,日韩这些国家和地区,它的国企改革的路径。分析过程中再定量、定性相结合,来推出未来下一步国企改革的总体战略。主要六点:首先要明确国企的基本定位。在此基础上再来确立战略的布局,布局确立以后,厘清梳理清楚政企关系,政企关系确立以后,以混改来提升保留的国企的公司治理的水平,分类设计不同类型的运营机制,最终落实到国企作为全民所有制企业它的收益要落到全民共享,回到它的本原。我们是这样一个基本的分析逻辑。


  研究背景:改革开放以来,党中央国务院从都是高度重视国企改革的,从十八届三中全会近三年来也都做出了多方面的决定,去年中央经济工作会也明确要大力推进国有企业的改革,加快改组,组建国有资本投资运营公司,加快推进垄断行业的改革。


  刚刚闭幕的两会,李克强总理的政府工作报告也指出今明两年要以改革促发展,坚决打好国有企业提质增效的攻坚战,推动国有企业,特别是央企结构调整,推进股权多元化改革,深化企业制度改革,以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,赋予地方更多国有企业改革的自主权。两会通过的十三五规划纲要提出坚定不移的把国有企业做强做优,培育一批具有自主创新能力和国际竞争力的国有骨干企业,增强国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力、更好服务于国家战略目标。


  最后如何服务国家的战略目标,在这个背景下我们从几个维度分析当前和未来一个时期加快深化国企改革的必要性。从第一个维度来看,从2003年以来,国有企业的数量和占比经历了一个有所波动的过程。2003年全国国有企业总量15万户左右,到2008年降到11.37万户,2009年以来又回到2003年15.79万户,数量上又有所增加。


  经过最近的研究,从逻辑来看,随着市场化水平的提升,国企的数量和占比应该是一个反向的,跟市场化水平应该是一个反向演进的过程。全球来看,二战的时候世界上欧美国家的国企也是数量比较多的,我们刚解放的时候156项工程,因为市场还没有发育,当市场还没发育的时候,需要政府来组织资源,来弥补市场不能发挥作用的领域。随着市场化程度的提升,应该是一个减少的趋势才能更好的发挥市场的决定性作用,这是一个需要关注的问题。


  第二方面,从国有资产的占比来看,总体来看,东部地区比较发达,目前来看,国企无论是数量还是资产还集中在东部的一些省份。从行业来看还是分布太广,主要集中在工业,占比26.86%,批发和零售、餐饮占比15.46%。这两个行业就占了国企总数的将近42%左右,分布的行业非常广。从运营效率来看,从2005年以来国企的负债率不断持续攀升,2014年达到61.98%,民营企业的负债率逐步下降,2014年只有52%。从资产贡献率的角度,贡献是指利润加税金加利息支出除以年度平均总资产,也可以清楚的看到民营企业资产的贡献度基本上比国企要高7个百分点左右。


  目前国资委职能的定位,过去是管人管事管资产的体制,造成了政企不分、政资不分和监管无效的后果,不久前美国联合12个国家提出的TPP对国企的问题也提出了相关的要求,比如进行私有化的改革,遵守市场的法则,只能为了提供公共服务来保留国企,禁止成员国对国企提供补贴,这对于中国思考推动国企改革也是一个要关注的方面。


  我们用长焦距、全景式的分析主要的成果给大家简单汇报一下。首先是长焦距的分析,我们在这部分里回顾了中国国有企业从2700年前齐桓公的宰相管仲在全球率先创办了官盐官铁,一直到洋务运动之前的国有专营经济作为第一阶段。第二阶段是1861-1949年,洋务运动到民国期间的官督商办的企业。第三是1950-1978年,计划经济时期的国有企业。第四个阶段是1978年以来,改革开放以后的国有企业。分四段,从全球诞生第一家国企到今天的脉络简单分析一下。


  从时间轴来看,管仲是最早国企的发明者,国营的盐场和铁场,政府拥有资源所有权、经营权。到战国商鞅变法实质上也是一种计划经济,到了汉武帝著名的桑弘羊舌战群儒,探讨最多的也是官盐官铁的存废问题。到了宋朝盐业专卖,国家控制资源掌握定价,采取均输平等的制度,在当年还是起到了很好的调控市场的作用。宋代国有专营的领域有所扩大,王安石变法,成立了全国交通货运调度总公司专项资金采办货物,还成立叫“市易务”的机构垄断商品销售。明朝实行纲盐政策,特许授权经营。乾隆年间,特许权延伸到外贸领域。


  洋务运动早期开始是鼓励民间资本和人才参与到洋务运动,政府主要是掌握经营的主动权,到了后期建立比较完整的商法体系,1911年清政府宣布铁路国有化,导致辛亥革命也是一个导火索。北洋政府时期民间企业很活跃,比例有很大提升,工业增长率1912-1920年达到13.4%这样一个高速增长。南京国民政府时期为了优先发展国营企业,采取了一种反向的挤压和剥夺自有商人的政策。日本投降以后,国民政府坚持搞统治经济,把大量日本的产业收归国有,1946年6月份国家资本控制了石油、有色金属、钢铁、电力、银行等行业。


  第二阶段,计划经济时期,建国以后,国有企业大量遍布各行各业,引进的是斯大林式的高度集中统一的计划经济模式,供给和需求脱节,造成短缺经济,员工缺乏生产积极性,形成了吃大锅饭的现象,政府财政负担很大。


  第三阶段,改革开放以来经历了几个阶段,80年代以放权让利与两权分离为特点。时间关系不展开。90年代是以建立现代企业制度与抓大放小为特点。本世纪以来组建了国资委,构建了一个国有资产管理新体制这样一个阶段。到2013年十八届三中全会为标志,是一个深化改革的阶段。


  回顾中国两千多年来从官盐官铁的创建到不同阶段的发展历程,有几点基本启示。


  1、从我们国家历代经济变革可以发现国企存在是经济发展的必然产物,它的存在还是有其必然性和必要性。


  2、历代经济变革的经验也揭示了国有企业自身存在低效率、权贵经济、较低的员工积极性等弊端。


  3、各个阶段的经济变革都表明国有企业的合理存在范围及其发挥作用与一国所处的发展阶段有关不是一成不变的。


  4、从1978年以来,37年的国企改革还是取得了非常重要的成效,也是中国改革开放能够不断进步的重要原因。


  5、目前还是存在大量需要解决的问题和矛盾,需要进一步深入的考虑。


  在回顾了中国自身的历程之后,把视野放到全球来看,有三种类型。一种是前苏联东欧国家的改革,以俄罗斯、波兰、匈牙利、捷克为代表,二是西欧及美国,以英国、法国、意大利、德国、美国为代表,东亚是新加坡、韩国、日本、台湾为基本的特点。


  俄罗斯国企改革分几个阶段,斯大林早期也做了一些小的改良,叶利钦时代是小私有化、大私有化。到了普京时期,国有化与私有化共存,90年代俄罗斯存在不少寡头垄断,打掉以后,重新国有化了一些战略性的领域,私有化了一些比较次要的领域。


  从东欧国家波兰、匈牙利、捷克进行了一些相关的探索,从前苏联俄罗斯、东欧国家的国企改革的启示看,第一,大规模的私有化并不必然能促进经济的改善,不是说私有化就一定能促进经济的改善。政府仍然需要保持对经济的战略指导作用。第二,在金融市场发达的情况下,实行大众私有化,这个大众私有化指的是把股票分给个人,简称大众私有化,容易造成股份集中和垄断在极少数人手中。第三,大众私有化在考虑起点平等的同时,还需要走向公平的竞争。因为它最初是一个额度期限的平等。第四,在本国居民购买力不足的情况下强行推行私有化,易导致外资控股本国关键经济领域。第五,由小私有化到大私有化先易后难的策略比较有利于私有化进程的顺利推进。第六,要用有力的社会保障来保证国企改革有一个良好的环境。


  眼光放到英法国家,他们的国企改革主要体现为对企业的私有化进程,都是按照先易后难,先竞争性部门和盈利企业,后垄断性部门和亏损企业的顺序来进行,是幼稚的借鉴的方面。从美国来看,美国两个特点,一个是二战以后对军工企业的出售,最早它的军工企业是国有的,在二战以后,放松管制,对垄断性领域,电力、天然气、铁路领域放松价格管制。第二是放松市场准入和退出标准,允许私人企业进入原来只能由国有企业垄断的行业和领域,营造公平竞争的环境。


  所以,从西欧主要国家和美国的国企改革的历程来看,有几点基本的启示。


  1、即使在市场经济十分发达的欧美国家,国有企业也是政府进行宏观调控、弥补市场失灵的有效工具。


  2、进行员工持股是减少企业内部私有化阻力的有效措施。


  3、由竞争性领域到垄断性行业“先易后难”的方式有利于民营化的顺利推进。


  4、国有企业的私有化、民营化与企业充足相结合,不只是股份的重组,私有化的股权问题,要与企业的重组相结合,会很好的提高它的成效。


  5、要在市场发育比较成熟,私人资本实力很雄厚的情况下,这种公共产品的供给可以采取PPP的方式。但是PPP的前提必须是市场发育比较成熟,私人也有相当的资本,因为市场还没有发育,私人资本不足的情况下PPP是没有基础的。


  再看一下东亚国家,政府委派董事、监事,审核财务报告进行监督。韩国断断续续搞了五次私有化,日本主要对电信电话公社、专卖公社、国有铁道进行了改革。台湾分了三个阶段来推进国企改革。


  东亚国家的启示体现在:


  1、国企的私有化是一个系统工程,需要政府部门制定出切实可行的方案,并以证券市场的成熟发展作为支撑。


  2、明确的政企分开以及有效的监督机制可以克服国有企业弊端。如果政企分开搞得好也能增强它的竞争力。


  3、国有企业改革并不意味着一律私有化,国有资本应该有进有退。


  4、国企的市场化运作需要健全的社会保障配合。


  5、国企改革需要妥善的安置好剩余人员和相关债务问题。


  基于前面长焦距,对全球三大国有企业改革经验的回顾,我们对中国未来的国有企业改革下一步提出几点建议。


  1、明确国有企业定位,确定战略布局,应该是一个有进有退,动态调整的关系,主要表现在应该关注三点。第一点,国有企业在国民经济中应发挥战略性及弥补市场失灵的作用,包括防止寡头恶性竞争,还有公共性、准公共性领域,宏观经济调控的工具。这是一个基本定位。第二点,国企在战略性领域可以保持控股地位,不见得是绝对控股,相对控股也可以。同时加快退出一些非战略性、一般性的竞争性行业。在此基础上从未来的角度可以动态调整国企控股的领域。比如国家对一些高科技的领域,像航空发动机,像中国比较成功的两弹一星这种高科技的领域,私人资本很难滋生,需要资本很集中,这样的领域应该是可以加大投入,公共领域也应该加大投入,厘清政企关系,包括把国有资本的监管体系应该构建成出资职责与监管职责,老板和裁判,监管职责应该进行分离,而不能集中于一身。


  2、为了加强监督,应该在国有资本的投资、运营公司建立有效的董事会、监事会,实行多角度的监督。


  3、监管方面实行统一的监管机制。对于需要保留的,国企可以着力推进混改,通过混改,改善公司治理,同时引入员工持股,因为过去不少的国企实际上是为某些领导人控制,如果能实行员工持股,进行员工股权化的监督,可能对建立常态化的有效的管控机制,打破某些领导国企负责人的内部人控股会有积极的作用。


  4、要分类设立运营机制,竞争性的领域可以实行跟经营业绩挂钩的激励薪酬制度,自然垄断性的领域可以考虑参照欧美的做法,实行准公务员的收入分配制度,不同类型,不同考评机制,不同的薪酬制度。


  在此基础上,营利以后,本身国企就是全民所有制企业,收益应该回到全民。所以,从几个方面可以推定全民共享,这次“十三五”习总书记新发展理念,“共享”两个字,国有企业本身就是全民所有的,如果收益能够全民共享,哪怕是垄断的,它是被全民垄断的,赚了钱以后由全民分享,也是可以,逻辑上是说得通的。所以,把一部分国有资本充实到社保,同时提高国有资本收益上交公共财政的比例。根据我们国家社会经济运行和各产业国有企业的经营情况来合理确定比例,动态的调整,最终实现国有资本收益上缴全覆盖,全部的国企都应该上缴收益,收益由全民共享。这样把这个逻辑形成一个闭环。(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳,微信公众号:rdcy2013)


    关键词: 黄剑辉  人大重阳  国企改革  

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