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程诚:“电力非洲倡议”与美国对非洲经济政策的调整
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2018-09-13
  在国际发展领域中,以经合组织发展援助委员会为代表的传统援助国长期批评以日本和中国为代表的东亚国家在开发模式中混合使用援助、投资和贸易手段,混淆商业利益和发展利益。而此次美国的“电力非洲倡议”却形成了“援助、 投资加融资三驾马车”的新开发模式,这即表明了传统援助国对传统的官方发展 援助ODA 模式进行了深刻的反思,也说明了他们已经开始学习这些经验,为本国的企业提供更多的竞争力。

作者程诚系中国人民大学重阳金融研究院副研究员,本文刊于9月12日观察者网。


自进入21世纪以来,非洲的经济增长始终保持在全球前列,新兴市场国家与非洲各国的经贸往来也日趋密切,而美国在非洲的经济存在和影响力则呈现逐渐衰弱之势。自2008年金融危机以后,美国的对非经济政策更是因为忽视非洲经济机会和应对“中国在非洲的扩张”不利而一直饱受到美国国内商界、政界和学界的批评。


总结各方面意见和批评之后,美国政府于2012年6月出台了首个《撒哈拉以南非洲战略》,在奥巴马政府第二届任期伊始就对美国对非战略做出了明确的阐述。次年月,美国时任总统奥巴马在南非开普敦提出了“电力非洲倡议”(Power Africa Initiative)。


该倡议旗帜鲜明地宣告了美国政府将会大力支持本国企业进入非洲基础设施建设和运营领域,攫取非洲经济高速发展所带来的市场机会,因而被认为是美国对非经济战略的核心。“电力非洲”作为倡议提出,本身具有尝试性的含义,但其作为对非经济政策在实施过程中为美国带来了大量的实际收益,因其良好前景得到了美国商业界、行政和立法部门的大力支持。在四年的时间里,“电力非洲”获得了欧美企业和非洲伙伴国的大力支持,并且在美国国内建立了跨越党派的共识。2016年2月,“电力非洲倡议”通过美国参议两院批准,并获得总统签署,经由立法渠道从最初的倡议上升为具有约束力的国家法案。至此,《电力非洲法案》与《非洲增长与机会法案》一起组成了美国对非经济政策的两大支柱,美国的非洲政策至此也完成了21世纪的重大调整。


目前国内外学界对于“电力非洲倡议”的研究仍然存在着较多的疏漏和不足:国外专家受意识形态所限,多数仍停留在非洲电力发展中究竟应当侧重传统能源还是新能源的技术争论,而无视非洲能源供应产业可能遭遇“新殖民化”的潜在威胁;国内专家在媒体采访中,或者表示中美在非洲电力基建当中因技术不同而不会发生正面竞争,或者认为70亿美元的资金总量对于非洲电力基建来说是“杯水车薪”,因而低估其战略影响力。通过对其政策背景、筹资规划和现有进展等各方面的系统分析,本文认为,“电力非洲倡议”突破了对官方发展援助的高度依赖,利用官方资金撬动私人资本投入,实现了筹资渠道的多元化。此外,在大力邀请其他发达国家和国际组织加入该倡议这一看似“开放”的举措背后,其实隐含着整合传统盟友、遏制新兴市场国家在非经济影响力的真实战略意图。“电力非洲倡议”的出台意味着美国对非经济政策在思想观念、具体政策和远景规划上都实现了重大调整。


一、“电力非洲倡议”之前的美国对非政策


(一)美国对非洲发展援助的制度化


二战以后,发达国家为了在第三世界为本国产品争夺市场,纷纷将对新独立 国家的官方援助与本国产品和服务相“捆绑”。1972 年成立的“经济发展与合作 组织”所下辖的“发展援助委员会” (Development Assistance Committee)对援助 的规范化和国际协调做出了规制,从而在一定程度上遏制了这种“援助贸易战”。 但同时“官方发展援助”a 便利了发达国家通过为经济援助附加政治要求的途径 来实现自己的利益诉求,而非洲各国则沦落为高度依赖西方援助的受援国。多年 来,西方援助占撒哈拉以南非洲(以下简称“撒南非洲” )地区总公共支出的平 均比例高达 10%,占撒南非洲各国 GDP 的平均比例则达到 13%。


凭借世界最大规模的双边援助额(2011 年历史高峰约为90.75 亿美元) 以 及对各主要国际发展机构的控制,美国在其与发展中国家之间建立起了制度化的 “援助国—受援国关系”。这不仅是一种援助方面的身份区隔,更意味着作为援助 国的美国可以将自己强大的影响力施诸受援国的经济增长、政府治理、民生改 善、军事保护等各个领域,对于“不听话”国家的反对派、异见分子和非政府组 织,美国甚至还会选择性地提供“民主援助”。这些以利他主义之名输送到非洲 各国的官方援助,成为了美国实现其非洲政策的主要工具。


然而,一定程度上被剥离了市场逐利属性的西方发展援助迅速异化。自20 世纪70 年代开始盛行的“附加政治条件的发展援助”弊端凸显,至今仍是西方援助的主流;到了80 年代,新自由主义统御下的西方援助对非洲经济基础设施 和生产领域的长期漠视导致了多次严重的债务危机;90 年代,对非援助总额又随 着苏联的解体而出现了显著下降。这些援助带来的结果就如《援助的死亡》一书 中所描述的:六十多年来,撒南非洲获得了总额超过一万亿美元的援助资金,在 全球各地区当中比例最高,却不但“没有产生东亚地区(那样的)的经济增长, 而且还形成了对西方援助的制度性依赖”。西方援助政策在非洲发展问题上的低 效和失败是整体性的,这早已成为国际发展界的共识。对官方发展援助的依赖 事实上表明,美国在21世纪之前仅仅将撒南非洲作为自己的原料产地和慈善秀场,从未重视过该地区的经济意义。苏联解体之后,非洲更是因失去了遏制共产主义扩张的战略价值而彻底沦为了美国外交政策中的边缘地区。


(二)美国对非洲影响力的衰落


20 世纪90年代中后期开始,随着非洲地区经济的发展,美国忽视该地区经济机会的后果逐渐显露。虽然美国在非洲政治、安全领域的影响力难以撼动,但是在经济方面,曾在非洲有着广阔势力范围、在地理位置上又更靠近非洲的法国以其积极的投资政策和对非经济政策,逐渐在20 世纪90 年代末起奠定了自己的优势地位,一度占据非洲市场份额高达 21%,而同时期美国仅有 7.7%。 面对法国的竞争压力,美国在2000 年通过了《非洲增长与机会法案》 (African Growth and Opportunity Act,以下简称 AGOA),随后又进行了两次再授权。以此为标志, 克林顿总统开始了对非经济政策的调整。该法案以开放市场和降低关税为主,十年内将双方贸易额提高了近三倍。然而,在AGOA 的影响下,美国对非投资基本集中于石化产业,石油等矿产资源在美非贸易中比重大增,不利于非洲经济多样化。在“电力非洲倡议”出台之前,美国进口石油中有 19% 来自非洲,同时美国从非洲进口的天然气也从2000 年的13 万亿立方英尺增加至2007 年的113 万亿立方英尺。


“9·11”事件之后,美国在政治上加强了对撒南非洲的安全援助以遏制恐怖 主义从中东地区南向扩散。在经济方面,小布什在第二次当选总统以后为了提升非洲对于美国的经济价值,选择以基础设施援助作为对非经济政策新工具,提出了“非洲基础设施计划” (African Infrastructure Plan,以下简称AIP)。该计划关注那些具有可行性却没有投入实际建设的基础设施项目,先后投入援助资金约10 亿美元,却最终因为私人企业参与度低和缺乏投资重点而没有产生显著的效果。


21 世纪初开始,美国在非洲的地位遭到了来自中国的竞争与冲击。中国的 发展资金不仅填补了西方援助在基建领域留下的巨大真空,而且通过自然资源和基建能力的良性互动成就了双方的经济腾飞。非洲石油占中国石油总进口的比例 在 2005 以后就一直维持在25% 以上,中国也是非洲最大贸易伙伴、铜钴铂锰等矿产资源的最大进口国;非洲市场成为中国工程承包企业在亚洲以外最为重要的海外市场;统计数据显示,在2007 年至2012 年的这段时间内,中国投入撒南非 洲的基建资金翻了三倍,约占非洲外部资金总量的一半; 中国对非直接投资也开 始快速增长,2009-2012 年四年间以20.5% 的年均增长率实现了投资流量由14.4 亿美元向 25.2 亿美元提升。到 2014 年,中非贸易额已达到 2220 亿美元的规模, 中国连续六年稳居非洲第一大贸易伙伴国。基于中非良好的经贸关系,2014 年李克强总理访问非盟时宣布,预计到2020 年,中国与非洲的年度双边贸易额将 达到4000 亿美元,中国对非洲直接投资存量将提高到1000 亿美元。2016 年中非合作论坛约翰内斯堡峰会上,习近平主席还提出了中非“十大合作计划”作为未来中非经贸合作发展的重点。



图 1 显示了撒南非洲各国的GDP 变动与世界上几个重要的经济体(地区) GDP 变动的“同步”程度。从中可以明显地看出,撒南非洲的经济发展和中国的 同步性最高,到2000-2008 年时段已经超过了50%,且还在上升;与欧盟地区同步性其次,在2000-2008 年时段落后较多,而在2009-2013 年时段有所改善,落后中国约五个百分点。非洲各国GDP 与以美日两国为主的“除欧盟外其他发达 经济体”同步性最低,2000 年以后已不足30%。这些差距说明美国对于非洲地区的经济影响力日渐衰弱,而这势必会导致其在政治和安全领域的影响力也相应衰弱。


(三)美国对非政策目标与手段的不对称


综上所述,美国的非洲经济政策在21 世纪陷入了目标与手段不对称的困境。 一方面在非洲经济上的影响力相对于欧洲盟友和中国呈现逐渐衰减的趋势;另一 方面大量的援助集中于民生和军事领域,既忽视了对于基础设施和生产领域的投入又导致了其对非政策的“军事化”。美国曾经试图通过AGOA 和 AIP 改善对 非投资,但两项政策调整均效果不彰。奥巴马当选以后,这一不对称呈现愈加严 重的态势:因为中国大额信贷的出现,美国及其所控制的多边开发机构的援助不 再是非洲国家的唯一选择。面对非洲经济高速发展的良好势头,美国急需新的政 策手段来维系自己在非洲的经济影响力。美国前任负责非洲事务的国际开发署副 署长、著名的对非政策专家莫斯(Todd Moss)博士对此评论到:“非洲需要的不 再是援助,而是更多的投资和尊重的对待。” 在这种局面下,“电力非洲倡议”应运而生。


二、“电力非洲倡议”:美国对非经济政策的重要调整


(一)非洲电力基础设施的现状


人口超过十亿的非洲大陆积贫积弱,经济和社会发展长期受制于电力基础 设施的匮乏。进入21 世纪后,非洲的电力入户接入率虽有提升,但是仍然仅达 到 32%。据世界银行和非洲开发银行测算,2013 年,人口总额为11 亿的48 个 撒南非洲国家的总发电量竟然等同于人口仅为四千七百多万的西班牙。但这 一地区自20 世纪90 年代中期以来却维持了20 年 5% 左右的经济增长率。2012 年,四分之一的非洲国家经济增长速度超过了7%;安哥拉、尼日利亚、埃塞俄 比亚和莫桑比克等部分国家甚至实现了超过了 10% 的增长率。在这种发展速度 下,非洲整体经济体量自 2000 年以来已经翻了三倍,以至于“非洲复兴”(Africa Renaissance),即撒南非洲将成为未来全球经济增长引擎的观念,已经在发展经 济学界获得了共识。然而,现阶段基础设施,尤其是电力基础设施的不足拖累了 整个撒南非洲地区的经济增长率至少两个百分点,并且削减了四成的企业生产 力。自 2010 年以来,加纳、埃塞俄比亚等近期经济发展较好的国家频频爆发电荒,导致工厂停工和外资撤出等严重后果。国际货币基金组织和世界银行均发布 报告指出非洲发展面临着巨大的电力基建赤字,其中世界银行还测算弥补这一赤 字大约需要每年度930 亿美元的投资,将近一半的资金都需要投入到电力/能源 领域。非洲基建,特别是电力基建的需求之大及对于经济社会发展的重要性之高可见一斑。


面对如此紧迫的电力需求,反观基础设施的供给端,非洲本土企业尚处于绝 对弱势且成长缓慢,而来自原殖民宗主国的欧洲企业在这一市场内长期占据统治 性地位。但自21 世纪初,中国建筑承包商高速发展,大约在2006 年完成了对法 国的超越,之后一直稳居第一。中国主要国际承包商在撒南非洲所完成的订单额 和新获订单量在 2012 年占据了世界 250 强在非洲营业额的 44.8%;而欧洲和美国 则分别降至 31.6% 和 4.7%。通过需求和供给端的分析可以发现:非洲对于基础 设施,尤其是电力基础设施的需求巨大,而在这一潜力巨大的市场上,欧洲是传 统势力,中国是后起之秀。而美国企业在该市场的投资兴趣则受到了非洲国家较 低的经济发展水平和政府治理能力的极大限制。


( 二 )“电力非洲倡议”的特征


根据国际能源署测算,需要超过3000 亿美元的投资资金才能实现撒南非洲 的电力普遍覆盖。2013 年公布的“电力非洲倡议”宣布美国政府的12 个相关部 门将在五年内为撒南非洲地区的电力基础设施提供总额为70 亿美元(后增加为 82 亿)的官方资金支持,并争取动员超过90 亿美元的私人投资加入。倡议的首 期目标是为六个参加国(加纳、利比里亚、尼日利亚、坦桑尼亚、埃塞俄比亚和 肯尼亚)增加10000 兆瓦(百万瓦特)的清洁可再生能源发电装机容量,以并网 (on-grid)、微网(mini-grid)和离网(off-grid)等综合手段将现有的 2000 万拥有 电力接入服务的非洲家庭和小商户数量增加一倍。同时,倡议还提出要提高援助 国的能源资源管理能力,保障能源安全。和美国之前的非洲经济政策相比,“电力非洲倡议”包含着以下的显著特征:


第一,撬动私人投资加入。该倡议突破了对政府援助预算的依赖,实现了筹 资途径的多元化。所筹措资金大体上可以分为官方和私人两种。官方资金方面: 经过美非峰会期间每年3 亿美元(自 2014 起)的增资承诺之后,美国为该倡议 提供的政府预算支持已经达到82 亿美元。美国商务部、国务院和开发署都承诺 提供一切可能的援助来帮助非洲国家实现电力系统的体制改革,以保证美企投资 的安全;美国进出口银行 a 创纪录地提供了 50 亿美元用于美国企业在上述重点国 家电力基建方面的贷款担保、政治风险保险、甚至少量直接贷款,考虑到基建项 目特殊性,融资时限可以达到 8—10 年;美国“私人投资集团”b 已经为肯尼亚托 卡纳湖310 兆瓦风电项目的建设提供了2.5 亿美元(总成本预计超7 亿美元)的 信贷支持,预计将会对准备进入该项目投标的美国承包商提供较大的便利,使其 获得竞争优势。此外,瑞典政府、非洲发展银行、世界银行也都宣布将扩大资金 投入。这些官方资金承诺总量已经超过了 190 亿美元。


然而,私人投资才是真正的出资主体,“电力非洲倡议”掀起了西方电力巨 头们前所未有的对非投资热潮。至2014 年 7 月,90 亿美元私人投资的目标已经 实现了78%,吸引近200 亿美元的私人投资承诺,以至于奥巴马总统使用了“难 以置信和势不可挡”来形容这一投资热潮。c 在倡议提出伊始,各电力巨头和投 资集团就纷纷表达了对该倡议的投资热情。通用电气公司(General Electric)承 诺在坦桑尼亚和加纳帮助提供 5000 兆瓦电力;Heirs Holdings 集团承诺投资 25 亿 美元用于在未来5 年内提供2000 兆瓦电力;西比安电力公司(Symbion Power) 计划出资18 亿美元以支持1500 兆瓦的新电力项目;阿尔德维奇国际(Aldwych International)承诺在肯尼亚和坦桑尼亚发展400 兆瓦的风能电力;Harith General Partners 承诺在肯尼亚投资7000 万美元用于清洁风能,并通过新基金在非洲电力 部门投资5 亿美元;非洲金融公司计划在加纳、肯尼亚和尼日利亚的电力部门投资 2 亿 5000 万美元,在撒南非洲的电力项目上投入10 亿美元等。 这些电力巨 头和投资集团的纷纷加入,使得这一倡议在公布仅一年之后就获得了接近 400 亿 美元的巨额资金支持。更为重要的是,倡议获得了可资利用的国际电力巨头们强 大的技术保障。该倡议的巨大规模和可能产生的经济影响力使得兰德公司在一份 对比中美在非洲经济活动的研究报告中称之为“在规模经济意义上美国第一次实 质性的进入了非洲的基础设施领域”。


第二,“援助、投资加融资三驾马车”新开发模式形成。该倡议突破了美国 数十年来形成的以国际开发署为主导的发展援助开发模式,形成了以国际开发署 为秘书处,开发署、私人投资集团和美国进出口银行这“三驾马车”为核心,共 计 12 个政府部门协调合作的新模式。甚至于一直以独立于美国外援计划之外而 著称的“千年发展公司”也调整了自己的计划加入该倡议。其中,国际开发署以 技术援助和项目管理的方式支持“电力非洲倡议”项目的落地,同时向非洲当地 的金融机构提供贷款担保以提高其融资能力;私人投资集团以长期贷款和保险的 方式支持美国私营部门进入非洲的可再生新能源市场;美国进出口银行则为非洲 国家政府和企业提供买方信贷以支持美国电力设备“走出去”。千年发展公司除 了提供资金的支持,还延续了其一贯的体制改革理念。为了促进非洲各参与国电 力部门的商业化运作,千年发展公司要求这些国家实施部门改革、改善现有法规 并提升政府的治理能力。以支持“电力非洲倡议”为契机,美国政府各机构形 成了明确的分工合作模式,通过整合各自的政策和金融工具多方位地推动“电力 非洲倡议”在非洲的实施。


第三,可再生新能源和不并网分布式发电方案获得压倒性的支持。倡议宣 称,要建立一个符合国际上关于社会、环境和劳动标准的有竞争力的、公开透明 的电力部门市场,对可再生能源发电极为推崇,具体而言包括地热、水能、风能 和太阳能。倡议还认为针对人口密集的城镇和居民分散的乡村,应当采取并网和离网两种不同的电气化方案。具体来说,就是在城区推进大规模电网项目,增加 3500-4000 万户的中央电网接入量,而在农村地区和偏远地区通过离网和小规模 的方式增加 2500-3000 万户接入量,如屋顶太阳能装置和微型电网。美国还在“电 力非洲倡议”下开设了“超越电网”子倡议(Beyond the Grid),财政投入达到了 10 亿美元,并且获得了通用电气的技术和资金支持。正是在新能源和分布式发电 成果的鼓励下,奥巴马总统于2014 年 8 月首次美非峰会期间宣布,将新装机容 量目标增长为 30000 兆瓦,惠及家庭数目从两千万户增加到六千万户。


第四,重点国家和领域突出。美国一改之前大水漫灌一般的对非援助方式, 响应非洲国家和国际组织的呼吁,重点关注“电力非洲倡议”首批六个参与国, 而且重点投入资金来完善它们各自的电力基础设施,地区和领域重点突出。此 外,美国在电力非洲中还采取了“当地领导”机制,把部分决策权力下放给了驻非洲的美国开发机构,较好地实现了援助国与受援国间的合作。


三、如何正确理解“电力非洲倡议”的意义


(一)私有化方案是理解“电力非洲倡议”的核心


基础设施为一国的经济社会发展提供了最为基础性的支撑作用,电力作为一 种准公共产品,则具备了相当的国家天然垄断性质。世界各国的电力产业大多都 为国有企业所垄断或部分垄断,而私人投资的参与是比较晚近的现象,直到 1982 年智利才进行了世界上第一次现代意义上的电力系统私有化改革。在推动非洲电 力系统改革方案的过程中,美国却力促私有化,因此理解私有化方案是理解“电 力非洲倡议”的核心问题。


电力基建所需要的资金量巨大,一座中型水电站造价动辄数亿美元。有批评 认为,美国政府对于“电力非洲倡议”每年十几亿美元的财政投入并不算惊人, 考虑到这些资金还将被分配到多个国家,因而用“杯水车薪”来形容也并不为过。 这一分析的疏漏在于,总额为80 多亿美元的资金并非作为财政援助或者贷款直 接投入到项目建设中去:它们中的一部分将用来支持非洲各国电力系统的私有化 改革;另外一部分则是作为贷款担保、进出口保险和投资风险保险以鼓励美国企 业进入非洲电力基础设施领域。简单来说,“电力非洲”所筹集的官方资金和私 人资金之间是一种“杠杆” (leverage)关系,前者通过信贷刺激和保护性政策来 促进后者的更快增长。通过这种资金输送途径,“电力非洲倡议”力图保证由美国来主导非洲电力系统的改革方案,从而可以充分地利用其运行了数十年之久的 制度化援助来保护和促进美国投资,为参与该倡议的企业创造具备高度排他性的 市场竞争优势。


电力基建具有技术要求高、资金投入大的特点,但是一旦投产即可以产生稳 定的收入流,投资回报有保障且还款周期相对较短。除此之外,跨国电力基建更 是因为可以带动本国的装备制造业和安装、维护等高端服务业的出口,进而得到 了各国政府和国际承包商的广泛关注。私人投资者为了保证盈利,往往希望不仅 能够参与建设,而且可以采取如“建设-运营-移交” (Build-Operate-Transfer, 以下简称BOT)等 PPPs 模式来介入电力基础设施运营的整个过程。最为显著 的体现在,美国等发达国家的先进承包商已经纷纷开始转化为开发商,提供从咨 询、设计、采购、建设、运营到维护的全过程基建开发模式,而PPPs 模式已经 占据了他们超过五成的利润,且这一比例仍然在上升当中。


为了降低运营阶段可能发生的风险,首批六个“电力非洲倡议”参与国政府 一方面被要求对私人投资开放电力领域,另一方面还需在美国的指导下开展电力 系统体制改革。美国政府在受援国的政府机构和公共事业部门中安排了“交易官” (transaction officer)与当地政府的官员一起工作,他们主要负责帮助所在国政府 和企业确立优先发展项目、开展协调工作及电力项目必需的勘测工作。作者在 2015 年调研加纳电力部时就发现,来自美国国际开发署的交易官,其办公室就 位于部长办公室的隔壁。正是在交易官的建议下,加纳政府宣布出售国家电力公 司,并接受美国千年发展公司提出的全面改革方案。长期看来,私有化改革对 于提高非洲国家电力领域的运营效率和改善投资环境也许会产生积极的效果。然 而,作为国民经济和民生基础的电力部门,如果被私人投资甚至外国企业所控 制,必然存在着一定的国家安全风险,如何平衡私有化带来的经济效益和国家安全风险将是“电力非洲倡议”各参与国政府的难解之题。


再者,按照“美国方案”完成改革的非洲各国,欧美私人企业以及受美国援 助培养起来的电力官员和技术人才将主导各参与国的电力领域。这种情况下,很 难想象这些受援国在未来的电力建设项目招投标中会不带任何偏向,会公平地对 待来自世界各国和本地的承包商,这恐怕才是真正的“新殖民主义”威胁。


(二)非传统能源和不并网发电反映了“意识形态的野心”


除去私有化的改革方案以外,“电力非洲倡议”对于非传统能源发电和不并 网分布式发电的支持体现了美国在非洲电力能源领域更为影响深远的战略布局。 表面上看,传统能源存在着环境损害风险,不应该受到鼓励;不并网分布式发电 则有助于以较低的成本来解决人口分散居住程度较高地区的电力匮乏问题。然而,从目前多国竞争撒南非洲电力领域的现实出发,这样安排实际上有利于最大 限度地发挥美欧企业的优势,减弱甚至限制了其他竞争者的优势。事实上,发达 国家和大多数中等收入国家对于传统能源的开发程度都是极高的。传统能源发电 具有技术成熟、电量稳定、发电周期长、维护方便的优势,而集中电网则具有显 著的规模经济效应,并非如“电力非洲倡议”当中所描述的那样不堪。相比较而 言,新能源单位生产成本高、供电不稳定且分布式发电方案又需要大量的专业维 护人员,并不适合在非洲大范围推广。


此外,华盛顿全球发展中心的专家对比非洲晴雨表(Afrobarometer)的田野 调查数据和人口与健康调查(Demographic and Health Surveys,DHS)等的相关 数据发现,尽管尼日利亚、加纳、肯尼亚等国的电网覆盖率极高,但实际的家庭 接入率却很低。以尼日利亚为例,非洲晴雨表的调查结果显示,90% 的被调查者 声称自己生活在电网覆盖的地区,但DHS 的数据表明只有56% 的尼日利亚家庭 能够使用电力。“电力非洲倡议”的五个参与国(埃塞俄比亚除外)中有 8%-47% 不等的未接入电力家庭实际上生活在电网覆盖范围内,总计约9500 万人口,而 限制这些家庭接入电网的两个主要因素就是稳定的发电能力和变电(增压和降压) 设备的不足。也就是说,其实完全可以通过集中电网方案将这些国家的电力接入 率迅速提高一至四成不等,而不并网分布式发电方案在非洲并不应该享有如此的优先度。


但是,“电力非洲倡议”仍然把新能源和不并网分布式发电放在突出位置, 忽视一体化电网方案。究其原因在于以中国为代表的新兴市场国家处于工业化和 城市化高潮阶段,在集中电网和传统能源发电领域具备显著的技术、资本和产能 优势;而美欧发达国家大多早已经完成了工业化和城市化,环境保护问题高度政治化,因而电力领域发展的重点早已转向了清洁可持续发展和分布式发电等方面,在这些领域具备优势。为了充分发挥美欧企业在新能源和不并网分布式发电 领域的优势,将非洲国家的电力市场发展与美欧国家的资金和技术优势捆绑在一起,进而削弱其他国家特别是新兴市场国家在非洲与美国竞争的能力,“电力非洲”才会只看到这些新技术手段的优点,而忽视它们的本地适应性和经济效益。 正如这份分析在结论部分所阐明的,“对于跳过电网方案的激进论调实际上反映的是(西方)意识形态的野心,而不是大规模提升电力接入率的现实考量。”



(三)立法化标志着“电力非洲倡议”将是美国对非的长期战略


“电力非洲倡议”的立法化工作始于2013 年,法案由共和党议员爱德华·罗 伊斯(Edward Royce)和民主党议员艾略特·恩格尔(Eliot Engel)于 2013 年 6 月 27 日引入美国众议院外交委员会。可以说,从一开始这项法案就取得了跨党 派的共识,在2014 年 3 月的投票中以297 票对117 票获得了大多数议员的支持, 但法案未能在第113 届参议院任期内通过,并由此搁浅。当时尚存的疑虑主要有 两方面:一方面,继续在非洲修建电力设施将加重美国纳税人和美国政府的财政 负担;另一方面,法案并没有为优先发展可再生能源和不并网项目提供足够详细 的方案。不过,在两年坚持不懈的努力和“电力非洲倡议”成果的鼓舞下,2015 年 6 月,《电力非洲法案》再次由两大党议员提交至国会。a2016 年 2 月,这项法案最终获得参众两院的一致通过,时任美国总统奥巴马随后正式签署了该法案 (S.2152)。


“电力非洲”的立法化向全世界表明,扩大撒南非洲的电力覆盖范围是美国 政府的一项长期对非政策。“电力非洲”法案的目标与倡议大体一致,同时也 对倡议所采取的应对能源贫穷的工作方式进行了确认,以保证倡议实施的连贯 性。“电力非洲倡议”获得了美国实业界和多数受援国的肯定,更加难能可贵的 是还在美国国会内建立了跨越两党的共识。美国外交和经济决策层赋予了“电力 非洲倡议”美国对非战略基石性的作用,自此,《电力非洲法案》和《非洲增长与机会法案》一起,成为美国对非经济战略的两大支柱。


总的来说,作为美国历史上最大的发展领域内的公私伙伴关系项目,“电力 非洲倡议”已经取得了不少的成就。截至2017 年 8 月,“电力非洲倡议”的各方 合作伙伴已经投入超过540 亿美元的资金,其中美国政府投入5 亿美元,并为实 现“电力非洲倡议”的目标做出了26 亿美元的财政承诺。倡议帮助正在及预期 产生7200 兆瓦电力的80 笔私营部门电力交易完成结算,在倡议的支持下,私营企业和设施为共计1060 万家庭和企业提供电力解决方案,这意味着5300 万人能 够用电,显然这些成就在“电力非洲倡议”启动前是不可能实现的。此外,通 过推动跨境电力贸易和电力网建设,“电力非洲倡议”还促进了非洲国家内部以及撒南非洲的整合。不过,上述成就的取得并不能掩盖“电力非洲倡议”未来可能遭遇的挑战:首先,原材料出口是多数非洲国家重要的经济来源,近年来原材料价格的下降直接降低了这些资源出口国的财政收入,危及其经济稳定;其次, 非洲国家政府往往为电力行业提供大量补贴,导致电费定价远远低于成本,该做法不仅不利于行业的健康发展,而且会降低私人资本的投资兴趣;再次,宏观经济风险和财政困难导致非洲国家的政府缺乏为私人投资提供直接保障的意愿或能力,因而大额投资的风险难以根除;最后,以恐怖主义和极端主义思潮为代表的非传统安全威胁也给“电力非洲倡议”的前景增加了不确定性。


四、结语


尽管美国数十年来一直标榜自己致力于打造“民主、安全和发展”的非洲, 事实却是这一地区始终在美国全球战略中处于边缘地位。抛开意识形态的粉饰, 近年来非洲蓬勃发展所带来的经济利益及中国等新兴经济体在非洲的经济成功才 是美国政府重新赋予撒南非洲“战略重要性”的原因所在。


“电力非洲倡议”在多个层次上实现了美国对非政策的新调整。在思想观念 上,它改变了美国传统上对非洲积贫积弱、投资风险高昂的刻板印象,而是将其 视为具有巨大的投资价值和发展潜力的希望之地;在发展战略上,美国放弃在非洲的单边主义立场,通过强调与传统西方盟友合作分享非洲经济发展的机会来换取对整个“援助国共同体”的领导权,以共同应对新兴市场国家的挑战;在具体政策上,灵活地运用官方和非官方资金两大渠道共同为美国开发非洲市场服务, 并且释放大量政府信贷来支持美国企业攫取非洲经济增长带来的市场机会,摒弃了以往对官方发展援助的依赖;在远景规划上,利用“电力非洲倡议”对私有化 改革的强制要求和美国强大的制度性援助来改造非洲国家的电力系统,促进西方 私人企业进入并且控制非洲电力领域,真实意图是从根本上排斥中国等新兴竞争对手的进入。这一政策调整的最终目的在于“美国绝不会放弃对这一崛起大陆的领导地位”。


在国际发展领域中,以经合组织发展援助委员会为代表的传统援助国长期批评以日本和中国为代表的东亚国家在开发模式中混合使用援助、投资和贸易手段,混淆商业利益和发展利益。而此次美国的“电力非洲倡议”却形成了“援助、 投资加融资三驾马车”的新开发模式,这即表明了传统援助国对传统的官方发展 援助ODA 模式进行了深刻的反思,也说明了他们已经开始学习这些经验,为本国的企业提供更多的竞争力。这一倡议是否能够提升美国在非洲的经济影响力尚 未可知,但是其所体现出来的美国联合盟友在非洲限制中国等新兴市场国家经济 影响力的潜在战略意图却需要我们保持警惕。(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳,微信公众号:rdcy2013)



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