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万喆:怼监管的正确打开方式
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2017-06-15
  《多德弗兰克法案》被称为是大萧条之后美国历史上最为严苛的一步金融监管法案,这么有历史意义的重要法案,可想而知,其出台过程也一定充满精心动魄的博弈。恰好中国也正在经历新一轮监管风暴和新一轮怼监管风暴,这是监管者的风云际会,还是怼监管者的风云际会?究竟什么是怼监管的正确打开方式?或可从《多德弗兰克法案》的历程看到一些端倪。

  作者万喆系中国人民大学重阳金融研究院客座研究员,本文刊于6月15日澎湃新闻网。


  《多德弗兰克法案》被称为是大萧条之后美国历史上最为严苛的一部金融监管法案,这么有历史意义的重要法案,可想而知,其出台过程也一定充满精心动魄的博弈。恰好中国也正在经历新一轮监管风暴和新一轮怼监管风暴,这是监管者的风云际会,还是怼监管者的风云际会?究竟什么是怼监管的正确打开方式?或可从《多德弗兰克法案》的历程看到一些端倪。


  出了大事,必须怼监管啊!


  2008年,美国爆发了次贷危机。


  这次危机被认为是自上世纪30年代以来最为严重的一次经济危机。它从美国房地产市场的次级贷款产品开始,席卷了商业银行、投资银行,扫垮了实体经济,继而把全世界都带入了金融信用危机。


  情况有多坏,大家都知道了。


  可是,这么坏的情况,是怎么发生的呢?尽管前任美联储主席伯南克认为,此次金融危机的根本原因在于新兴市场经济体储蓄快速增长导致的全球经济失衡这一外部条件。


  可是,出事了就去怼啥其他新兴经济体,这个理由显然难以服众,怼人家赚钱存钱得太努力,也不具有解决问题的参考意义。


  要怼,还是得怼发生问题的中心地带。


  所以,大家要怼的究竟是谁?当然是监管啊!


  无论是学者,比如诺奖获得者克鲁格曼,就认为,金融危机的源头是由里根放任的财政政策和放松监管造成的,尤其是放松金融监管;或者是官员,前美联储主席格林斯潘承认在任期间监管金融机构不力;或者是从业者,金融大鳄罗斯和“金融期货之父”梅拉梅德都认为政府长时间的放松监管是次贷危机的根本原因。


  国际清算银行经济顾问威廉·怀特William R White在“监管结构:2007年危机的教训”会议上提出,为了准确识别风险,决不能过分依赖“以市场为基础”的数据指标来确定迫在眉睫的经济问题,如果问题是市场本身所导致的,那么试图通过这些指标确定问题所在则过于乐观。同理,利用市场纪律鼓励市场主体审慎行为的同时,必须辅之以其他措施。


  监管没有尽责,必须好好怼


  监管没有尽责,弄出了大事!不怼你怼谁?


  比方说,几年内就大幅增长的次级贷款。无论是基于公益或私利的考虑,应该这样失控的向信用和收入水平均不符合条件的人发放非优质贷款吗?


  比方说,过度的衍生品。说起来是为了降低风险,所谓资产证券化,经常用复杂数学模型就把一堆垃圾包装成各种看上去光鲜的金融产品,并且层层加码,卖来卖去,造成了金融的系统问题,一发就动了全身,应该鼓励这种有钱我就赚到死,哪管明天就末日的作法吗?


  比方说,政府救助。投资银行并不受政府保险保障,但贝尔斯登倒闭,美联储同意借290万美元给摩根大通收购贝尔斯登。高盛和摩根士丹利宣布转型为商业银行,以获得美国政府的保险和救助。政府干预会不会助长道德风险?大型金融机构若坚信政府会为了稳定金融系统而伸出援助之手,会不会更无所顾忌地扩大投资风险和提高杠杆率?


  比方说,对消费者的信息欺诈。在或明或暗的“忽悠”下,消费者到底能不能搞清楚他们所购买的是什么,以及他们所签署的合同等的意义和意思?不要说那些连行家也难以理清的结构性金融衍生品,单是银行以繁琐名义收取借记卡的手续费,就让人够苦恼了。应该仅仅怪罪消费者智商不在线吗?


  再比方,高管薪酬。出现巨大漏洞的时候,国家和普通人承受了巨大损失,许多金融机构面临政府救助的情况下,其高管还在拿着天价薪酬,或者在“金降落伞”的保护下逃之夭夭,继续快乐的生活。这种激励机制真的好吗?


  监管可怼之处真不少


  监管被怼得浑身冷汗。


  美国的金融监管模式被称为“双线多头”,“双线”是指监管中有联邦政府和州政府两条主线。“多头”是指有多个履行金融监管职能的机构。


  这一模式为金融机构寻求监管套利提供了可能,也正是金融危机爆发的原因之一。


  由于监管机构众多,权限有重叠,标准有差异,被监管的金融机构当然会“择期良木而栖之”。2000年以后,有200多家银行通过改变注册地,转投监管标准更低的州监管机构。后来在危机中“涉水”很深的摩根大通银行也从美联储转投监管更松的货币监理署监管怀抱。


  既然如此,“监管真空”也就顺理成章。引发次贷危机的罪魁祸首CDO、CDS等金融衍生品,金额巨大,却没有相关的监管机构和法规;美国长期资产管理公司LTCM作为1998年国际四大对冲基金之一,到了快破产的时候,才发现没机构对之监管;在危机中扮演了“重要角色”的美国国际集团AIG,利用监管真空,设立对冲基金从事CDO、CDS等金融衍生品的交易,然后让美国政府为了要不要让它倒闭绞尽了脑汁。


  一直游离于监管之外的“影子银行”更是让人刷新三观。次贷危机爆发之前,整个银子银行系统的资产总规模约有10.5万亿美元,超过了整个银行系统的资产总规模。影子银行们不具有吸储能力和雄厚的资本金,追求高杠杆,其负债在金融市场中呈几何倍数放大,增加了系统性危机爆发的可能性。


  至于一直被认为是“客观公正”的评级机构也同样存在监管真空问题。次贷危机与穆迪、标准普尔等的错误评级密不可分。


  怼出个多德-弗兰克法案


  光是怼一怼显然是不够的。


  《多德-弗兰克法案》就是在这种狠怼下产生的狠手段。


  针对“监管重叠”和“监管空白”,法案在第一章中设立金融稳定监督委员会作为系统风险的监管机构,主席是财长,十个投票成员是美联储主席、货币监理署局长、消费者金融保护局局长、证交所主席、联邦存款保险公司主席、商品期货交易委员会主席、联邦房产金融组织董事、国家信用联盟管理委员会主席和一个独立的由总统任命且经过参议院同意的保险专家。十分强大。


  针对太大不能倒,设立新的破产清算机制,责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备,以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。制定有序处置的启动程序,将由债权人和股东来承担损失,对于公司财务状况负有责任的管理人员将被追责。


  针对复杂衍生品交易,限制银行自营交易及高风险的衍生品交易。将场外交易的衍生品和资产支持证券纳入监管,大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。


  针对消费者,在美联储下设消费者金融保护局,以保证美国消费者在选择使用住房按揭、信用卡和其他金融产品时,得到清晰、准确的信息,同时杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性的做法。


  针对企业高管薪酬,确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。若上市公司不当发放高管薪酬,SEC拥有追索权。


  针对评级机构,严格管理和规范评级机构。新法案在SEC中成立专门的监管办公室,要求评级机构更完全的信息披露,降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度。


  法案是互怼的产物


  但是,其实事情没有那么简单。怼总是互相的。


  多德弗兰克法案走得一路坎坷,怼人的同时,一直在被怼。


  法案的“沃克尔规则”Volcker Rule就成为引发争执的核心之一。


  “沃尔克规则”是指,前美联储主席、时任奥巴马政府经济复苏顾问委员会主席保罗·沃尔克Paul Volcker提出的,一系列旨在加强金融业监管和风险规避的措施。他长期以来一直主张,任何隐性的联邦担保的范围仅限于数量相对较少的重要银行业机构并且限于核心银行职能,而不应延伸到所有金融中介机构与风险业务。沃尔克认为,银行应不允许从事非银行业务如自营交易、作为主要投资方投资、商品投机、对冲基金与私募股权基金管理。


  沃尔克规则一提出,就受到了不小阻力,华尔街强烈反对。在利益集团不遗余力的游说下,法案在参众两院经历了激烈而跌宕的言词辩论、交锋,和暗流汹涌而难以言说的政治表演、倒戈。


  2009年6月,奥巴马提出了旨在“对美国金融监管制度进行全面大修,其改革幅度将是自上世纪30年代经济大萧条以来前所未有”的提议。随后,由众议院金融服务委员会主席尼·弗兰克及参议院银行事务委员会主席克里斯·多德提出法律议案文本。


  2009年12月11日,该法案在众议院以223票对202票获得通过;


  2010年5月20日,该法案修正案在参议院以59票对39票获得通过;


  参众两院组成的联合大会委员会所提交的该法案报告在2010年6月30日在众议院以237票对192票获得通过,7月15日在参议院以60票对39票获得通过。


  长达两年,一轮轮的互怼后,最终,法案出台,但沃尔克规则原来的版本被削弱,与保罗·沃尔克原来的期望存在着相当的距离。


  继续怼,不要停


  时移世易,新人上台,继续怼监管。


  2016年11月,特朗普在其竞选网站公布了初步治国政策的框架,放松对金融系统的管制是其中一项重要主题。


  2017年6月,美国财政部发布首份金融监管核心原则报告,这是首份全面披露特朗普政府金融业改革计划的报告。其中明确表示,将放宽包括“沃尔克规则”在内的交易法规。事实上,若报告计划得以实施,华尔街去监管的大部分“愿望清单”都将梦想成真。


  美国财政部称,金融监管改革是为了提高监管的效率,降低金融业的负担,刺激借贷和就业增长。


  在特朗普竞选时,就怼过多德弗兰克法案,他说,此法案有碍经济复苏,冗繁的监管条款和机构消耗了大量社会资源,他还说,由于监管规定得太多,许多中小银行都死了。他说的有一定道理,因为新法案的资本充足率、贷款审批测试、信息披露等都有更严格的规定,银行运作流程所需成本更高了,一些小型银行难以为继。法案实施后,美国中小银行的资产加速下降了12%,每年新增银行数量严重下滑。


  但反之,如果特朗普一味强调放松监管,无异于为大型投行松绑,已有前车之鉴,危机会不会卷土重来?


  特朗普无意进入漫长时间和流程的真正“互怼”。美国财长姆努钦说,报告重点放在无需国会通过就能采取的行动上。


  但“互怼”不会停止。


  美国银行家协会CEO Rob Nichols称,报告是向完善金融监管迈出重要的一步。


  民主党参议员Elizabeth Warren批评华尔街,认为报告会让大银行更容易欺骗客户,造成又一场金融崩溃。


  而且,如果美国放松监管,欧洲有没有准备好?


  这不是个容易得出答案的问题,也许争论要延续到永久。


  后记


  多德弗兰克法案的背景也给了中国很多启示。


  尤其在当下,我们的经济金融环境有多少危机潜藏?监管的迫切性有多强?


  监管不是个一成不变的东西,因为经济不是一成不变的。当前状况下,监管重点应放在何处?


  而“怼监管”很有必要,促使其不断顺应经济形势的新发展而进行修正。但是,怎么“怼”?


  我们可以看到,多德弗兰克法案经历了多重博弈,沃尔克法则也几经“生死”,虽然也上演了政治角斗的大戏,但仍然能够遵循经济逻辑和讨论规则。


  沃尔克提出取消银行自营业务,相信恨这规则的人也不是一般的多,但没有听说有人把火烧到他个人身上,没有听说有人以人民的名义向美国中央纪委举报他人品的;


  《多德弗兰克法案》将大型对冲基金和私募股权基金纳入监管,索罗斯基金因之关闭外部投资。虽然其反身理论名满天下,理论水平货真价实,但他并没有突然挂住“著名学者”之名行为自己作说客之实,利用和消耗公共资源为自己服务;


  至于克鲁格曼,作为自由经济学派的老鲜肉,认为华尔街需要监管。他坚持自己的观点,但冷静而中肯,不会偏离常识,更不会莫名把向不知是学者型领导还是领导型学者致敬当作论据。他没有沉浸在某种偏激而苍白的理论口号里,更不试图从惊世骇俗的摇旗呐喊中为自己争取世俗的名声。


  当然,不是说美国人民就比较理性。他们一定有很多无知、狂热、爱出风头、唯恐天下不乱的人。只是,不能让这种语境成为讨论的主流,


  真正的思考,不应被淹没;真正的思考者,也不应被影响。用正确的打开方式,让怼和监管都来得更猛烈而更理性些吧。(欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳,微信公众号:rdcy2013)


    关键词: 万喆  多德-弗兰克法案  人大重阳  中国智库  

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